प्रशासनिक संघीयताले राजनीतिक, वित्तीय र आर्थिक संघीयतालाई क्रियाशीलता मात्रै प्रदान गर्दैन, परिष्कृत गर्दै उम्दा श्रेणीमा पुर्याउने सामर्थ्य पनि राख्छ
नेपालको संविधान जारी भएपछि संघीयता कार्यान्वयनका सन्दर्भमा गठित विज्ञ समूहको बैठकमा एकजना राजनीतिज्ञले भन्नुभएको थियो– ‘अब संघीयता कार्यान्वयनले गति लिएन भने त्यसको जिम्मेवार प्रशासन हो । संविधान निर्माण भयो, संघीयताको कार्यान्वयनका लागि जनप्रतिनिधि संस्थाहरू पनि पूर्ण भए, आवश्यक नीति संरचना पनि तय हुँदै छन् । यी सबै कुरालाई प्रशासनिक संघीयताले नै पूर्ण गराउने हो ।’
संघीयता व्यवस्थापनका चार आयाम छन् । पहिलो राजनीतिक संघीयता, आमरूपमा यसैलाई संघीयता भन्ने गरिएको छ । तर, यो बृहत् खाका मात्र हो, संघीयताको नीतिगत नेतृत्व राजनीतिक संघीयताले लिने हो । निर्वाचनपछि जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरूले पूर्णता पाएकाले राजनीतिक रूपमा संघीयता कार्यान्वयन भयो भन्न सकिन्छ । दोस्रो, वित्तीय संघीयता हो । निरोपित जिम्मेवारी पूरा गर्न तहगत सरकारबीच साधन–स्रोतको व्यवस्थापन गर्ने सामथ्र्य यसले दिन्छ । वित्तीय संघीयताले पनि एक हिसाबले लय समातिसकेको छ । तेस्रो आयाम आर्थिक संघीयता हो । जनस्तरदेखि नै आर्थिक संरचना र आर्थिक गतिविधिलाई गतिशील बनाउने काम यसले गर्छ । यसबाट संघीयताअनुरूप आर्थिक संगठन निर्माणको काम हुने अपेक्षा गरिन्छ, जुन निरन्तर रूपमा आर्थिक पात्रहरूको क्रियाशीलताले समृद्ध हुँदै जान्छ । संघीयताको चौथो आयाम प्रशासनिक संघीयता हो, यसले संघीयताका अन्य तीन आयाम– राजनीतिक संघीयता, वित्तीय संघीयता र आर्थिक संघीयतालाई क्रियाशीलता प्रदान गर्छ । अन्य प्रणालीलाई मजबुत बनाउने भूमिका र सामथ्र्यमा प्रशासकीय प्रणाली रहन्छ ।
प्रशासकीय संघीयताले संवैधानिक रूपमा विनियोजित राज्यशक्तिको अभ्यासलाई जीवन्त बनाउन संस्थागत संरचना, मूल्य मानकको संस्थानीकरण र नागरिक सेवा व्यवस्थापन गर्ने कामलाई जनाउँछ । संघीयताको भावना जगाउने (पेनिट्रेसन) यसैको काम हो । तहगत संरचनामा रहेर राज्यइच्छाको निर्माण र कार्यान्वयनमा ल्याउन, स्यायित्व दिन प्रशासकीय प्रणाली निर्विकल्प छ । एकात्मक सरकारको केन्द्रीकृत संरचना र सदरमुकामबाट नागरिक सेवा वितरण, विकास व्यवस्थापनलगायत नागरिकका दैनन्दिन समस्यालाई सम्बोधन गर्दाभन्दा संघीयताको तहगत संरचनाबाट ती काम सम्पादन गरिँदा सरल, सहज, छरितो, मितव्ययी, कार्यकुशल र प्रभावकारी हुनुपर्छ भन्ने मान्यताको जगमा प्रशासकीय संघीयताले महत्व पाएको हो । यसले नागरिक–नागरिक संस्था सम्बन्ध सुधार अनि प्रणालीको लागत न्यूनीकरण मात्र गर्दैन, लोकतन्त्र जनस्तरसम्म पुर्याउँछ भन्ने गरिएको लोकतन्त्रको लाभांश वितरक यही हो ।
संघीयता राजनीतिक संरचना मात्र होइन, यो स्वयंमा जवाफदेहिताको कार्यमूलक प्रणाली पनि हो, जुन स्वचालित रहनुपर्छ । जवाफदेहिता घुमाउरो भएर नै नागरिकले संघीयताको अपेक्षा गरेका हुन्, अन्यथा हाम्रा लागि संघीयताको अर्थ रहने थिएन । साबिकको विकेन्द्रीकरणको अभ्यासले भन्दा पनि सजिलो गरी घर–आँगनमा सेवा पाउने अर्थमा संघीयताको महत्व प्रस्टिने हो ।
संघीयता राजनीतिक संरचना मात्र होइन, यो स्वयंमा जवाफदेहिताको कार्यमूलक प्रणाली पनि हो, जुन स्वचालित रहनुपर्छ । जवाफदेहिता घुमाउरो भएर नै नागरिकले संघीयताको अपेक्षा गरेका हुन्, अन्यथा हाम्रा लागि संघीयताको अर्थ रहने थिएन । साबिकको विकेन्द्रीकरणको अभ्यासले भन्दा पनि सजिलो गरी घर–आँगनमा सेवा पाउने अर्थमा संघीयताको महत्व प्रस्टिने हो । त्यसैले संघीयतामा अधिकार, कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारीका साथसाथ जवाफदेहिताको निर्वाह खोजिन्छ । जवाफदेहिताको सोझो अर्थ नतिजा हो भने कार्यविधि लोकतन्त्र हो । निर्वाचित जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरू आफ्ना निर्वाचकप्रति जवाफदेही हुन्छन् भने प्रशासकीय संयन्त्र आफूलाई अख्तियारी दिने राजनीतिक कार्यकारी र आफूबाट सेवा पाउने सेवाग्राहीप्रति । नेताका निर्वाचक प्रशासनका सेवाग्राही हुन् । प्रशासकीय जवाफदेहिता देखिने आयाम भनेको विधि, वित्त, नतिजा र कार्य आचरण हुन् ।
संघीयताको नीति नेतृत्व राजनीतिले गर्ने भए पनि नतिजाको नेतृत्व प्रशासनले गर्छ, जसलाई आजभोलि गभर्नेन्स भन्ने गरिन्छ । प्रशासकीय प्रणालीले नै राजनीतिक इच्छा र आकांक्षालाई जीवन्त पार्छ, संघीयतामा प्राण भर्छ । तहगत सरकारको प्रशासकीय प्रणाली अर्को तहगत प्रशासकीय प्रणालीबाट विच्छेदित, विभक्तित र विभेदित हुनुहुँदैन । प्रशासकीय प्रणालीबीचको सम्बन्ध भावनात्मक रूपमा एकत्वको अनुभूति दिने हुनुपर्छ । तहगत सरकारका ओहोदाहरू पनि तहसोपानमा रहनु हुँदैन । केही हदसम्म रूपमा त्यो ओहोदा सोपान देखिए पनि प्रशासनको समूह भावनाले निर्माण गर्ने ‘एकत्व अनुभूति’ले त्यसलाई मेट्नुपर्छ । साबिक सोभियत संघमा संघीय सरकारका कर्मचारी प्रान्तीय सरकार प्रमुखलाई मानमर्दन गर्नसमेत पछि पर्दैनथे, अहिले पनि भारतीय संघीयतामा युनियन सरकारका कर्मचारी राज्य तहका कर्मचारीभन्दा अब्बल सोच संस्कारमा छन् । त्यसैले प्रशासकीय संघीयतालाई हार्मोनियस (सामाञ्जस्यपूर्ण) बनाउन निकै जटिल छ, तर त्यसको विकल्प भने हाम्रा सामु छैन ।
नेपालको संविधानले तहगत सरकारले अभ्यास गर्ने राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरेको छ, स्रोत साधनको विभाजन पनि गरेको छ, साधनको स्रोत नै पनि विनियोजन गरेको छ । विभाज्य कोष र वित्तीय समानीकरणको व्यवस्था गरिएको छ । तहगत सरकारका आ–आफ्नै बजेट प्रणाली, आ–आफ्नै योजना र कार्यक्रम प्रणाली, आ–आफ्नै व्यवस्थापकीय प्रणाली पनि क्रियाशील छन् । संविधानले नै यी प्रणाली सञ्चालनका लागि सरकारी सेवा पनि आ–आफ्नै हुने स्पष्ट पारेको छ । यसको अर्थ तीन तहको निजामतीलगायत सरकारी सेवा (प्रशासन) छ । यस प्रणालीको व्यवस्थापन तहगत सरकारले संघीय कानुनको नीतिगत मार्गदर्शनमा गर्छन्, तर यसको संरचना भने भिन्नाभिन्नै हुन्छ ।
संविधानको भावना कार्यान्वयन गर्न साबिकमा प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहेको संघीयता कार्यान्वयन निर्देशक समिति र यसमातहत मुख्य सचिवको नेतृत्वमा रहेको प्राविधिक कार्यदलले संविधानका प्रावधान र अनुसूचीहरूको विस्तृत व्याख्या गरी कार्यविस्तृतीकरण प्रतिवेदन तयार पारी त्यसलाई सरकारको निर्णयपश्चात् लागू गरेको थियो । जसअनुरूप संघले ८७३, प्रदेशले ५६७ र स्थानीय तहले ३५५ क्रियाकलाप सम्पादन गर्नुपर्ने हुन्छ । यी काम नै तहगत सरकारका संगठन संरचनालाई निर्दिष्ट गर्ने आधार हुन् । किनकि, मन्त्रालयका सचिवहरू रहेको समूहले तहगत सरकारको संगठन व्यवस्थापन सर्वेक्षण गरी तीनै तहका प्रशासकीय संचना र दरबन्दी खाका तोकेको थियो । सचिवहरूबाट संगठन व्यवस्थापन सर्वेक्षणलगायतको काम गर्दा संघीयता कार्यान्वयनमा स्वामित्वबोध रहन्छ भन्ने स्वाभाविक अनुमान गरिएको थियो ।
यसअनुसार संघीय तहमा २५ मन्त्रालय/सचिवालय र अन्य संयन्त्रका लागि ४८ हजार, प्रदेश मन्त्रालय र अन्य संरचनाका लागि २२ हजार र स्थानीय तहका लागि ६८ हजार गरी करिब एक लाख ३८ हजारको दरबन्दी निर्धारण गरिएको थियो । तत्कालीन अवस्थामा स्थानीय निकाय तथा तदर्थ समितिमा कार्यरत कर्मचारी र निजामती कर्मचारीसमेत गर्दा पनि २५ हजारजति कर्मचारी अपुग थिए । मौजुदा कर्मचारीलाई समायोजन कानुनअनुसार समायोजन गर्ने कार्य पनि थालियो । निजामती कर्मचारी समायोजनका कार्य निर्मम विवेकशीलतामा आधारित वस्तुगत, पारदर्शी, निष्पक्ष र वैज्ञानिक हुनुपर्नेमा जोड दिइएको थियो ।
संघीयतामा अधिकार, कार्यक्षेत्र र जिम्मेवारीका साथसाथ जवाफदेहिताको निर्वाह खोजिन्छ । जवाफदेहिताको सोझो अर्थ नतिजा हो भने कार्यविधि लोकतन्त्र हो । निर्वाचित जनप्रतिनिधिमूलक संस्थाहरू आफ्ना निर्वाचकप्रति जवाफदेही हुन्छन् भने प्रशासकीय संयन्त्र आफूलाई अख्तियारी दिने राजनीतिक कार्यकारी र आफूबाट सेवा पाउने सेवाग्राहीप्रति ।
निजामतीतर्फका कर्मचारीको समायोजन सकिएको घोषणा भयो । समायोजनपछि कर्मचारी व्यवस्थापन र विनियोजनको प्रक्रिया तत्तत् तहले संवैधानिक निर्दिष्टता, संघीय लोकसेवा आयोगले अपनाएको सिद्धान्त एवं कार्यप्रणाली र योग्यता प्रणालीको अधीनमा रही अन्य विषय कानुन बनाई गर्न सकिने गरी निर्धारण गरिएको थियो । प्रदेश तथा स्थानीय सरकारको अनुरोध र संघीय सरकारको विशेष आग्रहमा लोकसेवा आयोगले केही कर्मचारी छनोट गरी कार्यमुकाममा सिफारिस पनि ग¥यो । स्थानीय तहहरू आफ्ना लागि आफैँ कर्मचारी व्यवस्थापन गर्ने मनोविज्ञानमा देखिए भने सिफारिस उम्मेदवारहरूमा वृत्ति आरम्भका दिनदेखि नै कार्यउत्साहभन्दा पनि वृत्ति अन्योल देखियो ।
तर, कर्मचारी समायोजन वा तहगत सरकारको जनशक्ति व्यवस्थापन संवेदनशील विषय भएको र त्यसलाई समायोजनमा नसमेटिएको गुनासो कर्मचारी वर्ग, कर्मचारी युनियन, राजनीतिक तह एवं विज्ञबाट समेत समय–समयमा आई नै रह्यो । समय–समयमा समायोजन संशोधन भएको र सम्मानित अदालतबाट समेत कर्मचारी गुनासोको पक्षमा आदेश हुँदै आयो । कर्मचारी व्यवस्थापन कार्यले अझै पूर्णता पाएको छैन । संघीय निजामती सेवा ऐन तर्जुमा भइसकेको छैन, जसका कारण संघीय मार्गदर्शन हुन बाधा परेको छ । स्थानीय तथा प्रदेश कानुन तर्जुमामा असहजता देखिई जनशक्ति व्यवस्थापन हुन सकेको छैन । क्षेत्रगत कानुन र साझा कानुनले पूर्णता पाएका छैनन् ।
उदाहरणका लागि, ०७४ भित्रै कार्यान्वयनमा आउनुपर्ने संघीय शिक्षा ऐन र प्राविधिक शिक्षा ऐन तर्जुमा नभएकाले प्रदेश तथा स्थानीय तहमा कार्य विनियोजन हुन सकिरहेको छैन । संविधानको धारा २९० कार्यान्वयनका लागि बन्नुपर्ने गुठी कानुन बनेको छैन । यी विषय प्रशासकीय संघीयता कार्यान्वयनका प्रतिनिधि उदाहरण मात्र हुन् । कर्मचारी व्यवस्थापनले पूर्णता पाएपछि पनि सेवाको विभाजन, वृत्ति गतिशीलताको ठाडो–समतलीय व्यवस्था र सेवासुविधाजस्ता कारण कर्मचारीहरू आश्वस्त हुन नसक्ने मनोविज्ञानमा देखिएका छन् । सबै तहको वृत्ति गतिशीलता सुनिश्चिततासहित विश्वास जितेर मात्र कर्मचारी व्यवस्थापनको संवेदनशीलतालाई सम्बोधन गर्न सकिन्छ । संविधानले कल्पना गरेको आपसिकता, सहकारिता र समन्वयको सूत्र त्यस अवस्थामा मात्र कसिलो हुन सक्छ ।
राजनीतिक, वित्तीय र आर्थिक कार्यप्रणालीलाई चलायमान बनाउने प्रशासकीय संरचनागत व्यवस्थाले हो । यसले नै संघीयतालाई परिष्कृत गर्दै उम्दा श्रेणीमा पुर्याउने सामर्थ्य राख्छ । गभर्नमेन्टलाई गभर्नेन्समा लैजाने क्रियात्मक मियो प्रशासकीय सेवा हो । तहगत सरकार र तहगत गभर्नेन्समार्फत एकत्वको राष्ट्रिय भावना निर्माण गर्ने अमूर्त सूत्र पनि प्रशासन हो । अहिले यो आलोचना, अतिक्रमण, तदर्थता र अरू थुप्रै विसंगतिबाट थिल्थिलिएको छ, अल्मलिएको छ । परिणामतः तहहरूमा प्रणाली निर्माण हुन सकेको छैन । प्रशासनमा समूह भावना विच्छेद हुन नदिन, वृत्ति व्यवस्थापन खण्डीकृत हुन नदिन र संविधानको भाग २० को भावना कार्यान्वयन गर्न प्रशासनको मान्य सिद्धान्त र योग्यता प्रणालीलाई आधार मानी यसको मनोबल उठाई प्रणालीप्रति सबैको अन्तरबोध हुने गरी क्रियाशील स्वरूप दिनुपर्छ । यससम्बन्धी प्रक्रियामा स्वयं कर्मचारीका भावनालाई उपेक्षा कदापि गरिनु हुँदैन ।
त्यसैले शासन भनेको राजनीति र संघीयता भनेको राजनीतिक व्यवस्थापनभन्दा माथि उठेर प्रशासकीय संयन्त्रलाई व्यवस्थित गरिनुपर्छ । बुझ्नु जरुरी छ, प्रशासकीय संयन्त्रले वृत्ति व्यवस्थापन मात्र गर्दैन, राज्यलाई ने चलायमान बनाउँछ, वृत्ति भोग मात्र गर्दैन, तह–वर्ग–पुस्ता–समय जोड्ने सजीव सूत्र पनि बन्छ । यसर्थ, कर्मचारीका भावना, संवेदना, अनुभूति, अनुभव र मान्य वृत्ति सिद्धान्तलाई मनन गरेर मात्र प्रशासकीय संघीयता पूर्ण गर्न सकिन्छ, ताकि यो स्वचालित नवीकरणको प्रक्रियामा आफैँ माझिँदै गतिशील हुन सकोस् ।
