संघीयताको विकल्प खोज्ने कि सुदृढीकरण गर्ने ?

प्रणाली संघीयता भए पनि प्रवृत्ति र पात्रहरूको चरित्र एकात्मक र केन्द्रीकृत रहँदा प्रणाली होइन, दल र सरकारहरू असफल भएका हुन्

राज्यको शक्ति र अधिकार केन्द्रीय राज्यमा मात्र नरहने, प्रदेश र स्थानीय तहमा समेत रहने मान्यता नै संघीयताको आधारभूत मान्यता हो । संघीयताले राज्यसत्ता र शक्तिको वितरण तथा अधिकारको बाँडफाँड गर्छ । यसका साथै प्रादेशिक र स्थानीय तहहरूको प्राथमिकता र विशेषताको संरक्षण गर्ने काममा पनि संघीयताले जोड दिन्छ । विश्वमा दुई प्रकारका संघीय राज्यको प्रचलन देखिन्छ ।

विभिन्न स्वतन्त्र राज्य मिलेर एउटै संघीय राज्य बन्ने प्रक्रिया एउटा हो भने अर्को केन्द्रीकृत र एकात्मक राज्यको प्रादेशिक ढाँचामा रूपान्तरण गर्ने वा राज्यको पुनर्संरचनाद्वारा प्रदेश निर्माण गरी संघीय राज्य प्रणाली बन्ने प्रक्रिया । नेपालमा भने सिंगो राज्यलाई पुनर्संरचनामार्फत विभिन्न राज्यमा रूपान्तरण गर्दै ती राज्यको संघीय संरचना बनाउने मोडेलअन्तर्गत अभ्यास भइसकेको छ । 

हाम्रो मुलुकमा संघीयता अवलम्बन गर्नुका मुख्य तीन कारण रहेका छन् । योजनाविद् डा. पीताम्बर शर्माका अनुसार पहिलो, जातीय विविधता र भौगोलिक क्षेत्रको पहिचानको प्रणालीपन र विद्यमान सामाजिक, आर्थिक विभेदको निराकरण गर्न । दोस्रो, मुलुकको विकास क्षेत्रीय, सामाजिक सांस्कृतिक र आर्थिक हिसाबले न्यायोचित र समतामूलक बनाउन । र, तेस्रो, हिजोदेखिको अति केन्द्रीकृत राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय प्रणालीलाई विकेन्द्रीकृत र सबैभन्दा तल्लो तहसम्म निक्षेपित गर्न । यी कारणको सार नागरिकप्रति जवाफदेही हुनु, लोकतन्त्रलाई संस्थागत–सुदुढ गर्नु, सरकारलाई जनताको तल्लो तहसम्म पु¥याउनु र विकासलाई जनतामुखी बनाउनु हो । अतः हामीले अवलम्बन गरेको संघीयता हाम्रो राजनीतिक, भौगोलिक, सामाजिक र आर्थिक विकासका बदलिँदो परिस्थितिको आवश्यकताका आधारमा निर्माण गर्ने शासकीय संरचना हो ।

तर, संघीयता कार्यान्वयनको छोटो अवधिमा यस प्रणालीको विकल्पबारे सदन र सडकमा बहस सुरु भएको छ । संघीयता किन विवादित र आलोचित बन्न पुग्यो भन्ने विषयमा केही तथ्यको विश्लेषण यस लेखमा गरिनेछ ।

राजनीतिक एजेन्डा, कर्मचारीतन्त्रको निर्णय : संघीयता राजनीतिक र दलीय एजेन्डा हो । संविधान जारी भएपश्चात् दलबिच संघीयता कार्यन्वयनका लागि आवश्यक नीति र योजना निर्माणमा केन्द्रित हुनुपर्ने थियो । दलीय छलफल र अन्तरक्रियाबाट सरकारका तीन तहको कार्य क्षेत्र र अधिकार सूचीको विस्तृतीकरण गर्ने कार्य टुंग्याउनुपथ्र्यो । विडम्बना, दलहरू सत्ता र शक्तिको हानथापमा जुटे । र, अनुसूचीमा दिइएका अधिकारको सूचीको विस्तृतीकरण गर्ने काम कर्मचारीतन्त्रबाटै गरियो । अधिकार सूचीको विस्तृतीकरण गरिएको काम दल, विज्ञ र अन्य सरोकारबालाबिच छलफल नै नगरी मन्त्रिपरिषद्द्वारा पारित गरियो । जसमा तीन तहका अधिकारका सूचीहरू पूर्णतः एकात्मक शैलीका र केन्द्रीकृत छन् । अधिकार र विकाससँग सम्बन्धित काम संघकै अधिकार सूचीमा राखिएको छ ।

यसबाट सरकार, दल र सम्बन्धित निकाय तीन तहका सरकारको अधिकार र कार्यक्षेत्र स्पष्ट गर्न चुकेको प्रस्ट देखिन्छ । अर्कातर्फ विस्तृतीकरण परिमार्जन समितिले ३ वैशाख २०८१ मा तत्कालीन प्रधानमन्त्री एवं राष्ट्रिय समन्वय परिषद् अध्यक्षलाई नयाँ परिमार्जन प्रस्ताव सिफारिस गरिसकेको छ । सो सिफारिस प्रतिवेदन राष्ट्रिय समन्वय परिषद्बाट पारित गर्ने भनिए पनि यसलाई संघीय सरकारले प्राथमिकता दिएको छैन । प्रतिवेदन बुझाएको साढे चार महिना बित्दासमेत राष्ट्रिय समन्वय परिषद् बैठक बोलाइएको छैन । यसको कारण प्रदेश र स्थानीय तहले थप अधिकार र जिम्मेवारी पाउने भएपछि उक्त प्रतिवेदन कार्यान्वयन गर्न संघीय सरकार नै तत्पर नहुनु हो । 

आधारभूत कानुन तर्जुमामा ढिलासुस्ती : देश संघीय अभ्यासमा गएको सात वर्ष बितिसक्यो, तर अधिकार, जिम्मेवारी र जनशक्ति बाँडफाँडसम्बन्धी संघीय कानुन नै बनेका छैनन् । जस्तै, देश संघीय संरचनामा गएपछि संघीय संसद्ले ०७६ फागुनमा प्रहरीसम्बन्धी दुई कानुन (नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीलाई समायोजनसम्बन्धी ऐन र नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीले सम्पादन गर्ने कार्यको सञ्चालन, सुपरीवेक्षण र समन्वयसम्बन्धी कानुन) बनाएको थियो । ती कानुन पारित भएर २८ फागुन ०७६ मा प्रमाणीकरणसमेत भइसकेका छन् । तर, कानुन बनेको पाँच वर्षसम्म पनि नियमावली, निर्देशिका र कार्यविधि केही बन्न सकेनन् । सबैजसो प्रदेशले प्रहरी ऐन बनाइसकेका छन्, तर प्रहरीसम्बन्धी संघीय ऐन नबनेकाले प्रहरी समायोजन र प्रदेश प्रहरीसम्बन्धी कानुन निष्क्रिय छन् ।

संविधानले सुरक्षा प्रणालीलाई प्रदेशको अधिकार सूचीमा राखेको छ । तर, संघीय सरकारको अभ्यास हेर्दा ऊ सुरक्षा प्रणालीलाई आफ्नै पकडमा राख्न चाहन्छ । सबै प्रदेशले विरोध गरेका छन् । मधेश सरकारले संघविरुद्ध सर्वोच्च अदालतमा मुद्दा नै दायर गरेको छ । सातै प्रदेशका तत्कालीन गृहमन्त्रीहरूले नौबुँदे घोषणापत्र जारी गरी गृहमन्त्री र प्रधानमन्त्रीलाई ध्यानाकर्षण र दबाब गराइसकेका छन् । तर, यससम्बन्धी आश्वासनबाहेक कुनै प्रक्रिया अगाडि बढेको छैन ।

यसैगरी प्रशासकीय संघीयताको आधारशिला संघीय निजामती सेवा ऐन हो । यस ऐनमार्फत संघीय सरकारको कर्मचारीको प्रशासन र स्थानीय तथा प्रदेशको कर्मचारी प्रणालीपनको खुला आधार दिनुपथ्र्यो । तर, आमनिर्वाचन भई तीन तहका सरकार क्रियाशील भएको सात वर्ष बितिसक्दा पनि संघीय निजामती सेवा ऐन कार्यान्वयनमा आएको छैन । संघीयताले माग गरेको कर्मचारी समायोजन, कानुन संशोधन गरेर तीन तहका सरकारको कर्मचारीको सेवा सर्तसम्बन्धी कानुन स्थापित गर्नुभन्दा पनि कुन पद र तहलाई संरक्षित र संघीय बनाउने भन्ने विषयमै हाम्रो नीति र नेतृत्व अलमलियो । पोलिटिकल स्टेटमेनसिप र राजनीतिभित्र प्रशासनको विज्ञताको कमीले अहिलेसम्म निजामती सेवा ऐन आउन सकेन । यसका कारण कर्मचारीको वृत्ति प्रणाली र सेवा–सुविधामा प्रत्यक्ष असर परी शासकीय तहको कार्यसम्पादन प्रभावकारी र गुणस्तरीय हुन सकेन । कर्मचारीमा राजनीतिक आड र प्रभावमा आफ्नो अनुकूलताका ठाउँमा सरुवा हुने प्रवृत्ति बढ्यो । विशेषगरी पहाड र हिमाली भेगमा स्थानीय तहमा काम गर्ने कर्मचारीको संख्या न्यून देखियो ।

अर्कोतर्फ कानुन नभएकाले जे पनि गर्न सकिन्छ भन्ने भावनाबाट पनि कर्मचारी परिचालित हुन थाले । अख्तियारले केही वर्षअघि गरेको सर्वेक्षण प्रतिवेदनले स्थानीय तहका कर्मचारी र जनप्रतिनिधि सबैभन्दा बढी भ्रष्टाचारी रहेको प्रतिवेदन सार्वजनिक गरेको थियो । प्रतिवेदनले अख्तियारमा दर्ता हुने उजुरीमध्ये करिब ३४ प्रतिशत स्थानीय तहका कर्मचारी र जनप्रतिनिधिसँग सम्बन्धित रहेको उल्लेख गरेको छ । यस्ता क्रियाकलापले गर्दा नै संघीयताको आश्यकता र प्रभावकारितामाथि नै प्रश्न उठेको हो । 

प्रदेश सरकारमा दलीय मनपरीतन्त्र : केसी ह्वियरका अनुसार, संघात्मकताको सिद्धान्तको तात्पर्य शक्ति विभाजनको पद्धतिसँग सम्बन्धित हुन्छ, जसअनुसार केन्द्रीय र प्रादेशिक सरकार आआफ्ना क्षेत्रमा स्वतन्त्र र आत्मनिर्णयको अधिकार स्वायत्त हुन्छ । यसैले विविधता र स्वायत्तता संघीयताका विशेषता हुन् । यिनै विशषताका कारण संघीय प्रणालीमा राष्ट्रिय राजनीतिबाट प्रदेशको राजनीति अलग हुन सक्छ । र, संघ सरकार फेरबदल हुँदा पनि प्रदेश सरकारले स्थिरता दिन्छ भन्ने मान्यता राखिन्छ । तर, हाम्रो परिवेश विपरीत छ ।

दलहरू र संघीय सरकारले प्रदेशलाई अर्कै तहको तथा स्वायत्त सरकारका रूपमा नमानी संघ सरकारको विस्तारित रूप वा एकाइको रूपमा व्यवहार गर्दा प्रदेश सरकार अस्थिर बनेका हुन् । प्रदेश सरकार गठन भएको करिब सात वर्ष बित्न नपाउँदै सात प्रदेशमा गरी दर्जनौँ मुख्यमन्त्री र सयौँ मन्त्री भए । सरकारको अस्थिरताका कारण यो अवधिमा प्रदेश सरकारको संस्थागत सिकाइ र कार्यसम्पादन एकदमै कमजोर र न्यून देखियो । 

नेपालको संविधानको धारा १६८ को उपधारा ९ ले कुल प्रदेश सभा सांसदको २० प्रतिशत मन्त्रिपरिषद् बनाउन पाउने अधिकार प्रदेश सरकारका मुख्यमन्त्रीलाई दिएको छ । यसै अधिकारमा टेकेर विगतमा गठबन्धन दललाई भागबन्डा पु¥याउन मन्त्रालयको संख्या मधेश प्रदेश सरकारमा मात्र २० मन्त्री (१२ मन्त्री, आठ राज्यमन्त्री) थिए । एउटै घरमा आधा दर्जन मन्त्रालयका होर्डिङ बोर्ड थिए । चौतर्फी विरोध र आलोचनापश्चात् संख्या घटाइयो । 

यसैगरी केन्द्रको सत्ता फेरबदलसँगै प्रदेश प्रमुखजस्तो विशिष्ट पदमा समेत आफ्ना आसेपासे वा कार्यकर्ता राख्ने दलीय परम्परा बन्यो । स्वकीय सचिवका नाउँमा दर्जनौँ कार्यकर्ता र आफन्तलाई प्रदेश सरकारको ढुकुटीबाट करोडौँ बाँडियो । प्रदेश सरकारले गर्ने सबै निर्णयमा केन्द्रको निर्देशन हाबी भयो । प्रदेश सभाको हैसियत ‘रबर स्ट्याम्प’को रूपमा मात्र सीमित रह्यो । 

दलहरू सत्ता ढाल्न–जोगाउन सभामुखलाई मतदान गर्न लगाउने, प्रदेश सभासदको अपहरण गर्ने, बन्धक बनाउने, उपसभामुखलाई बिरामी बनाउने, सत्ता टिकाउन मन्त्रालय फुटाउनेजस्ता संघीयताविरुद्धका क्रियाकलापले प्रदेश सरकार झनै बदनाम, विवादित र आलोचित भए ।

निष्कर्ष : अधिकार, जिम्मेवारी र जनशक्ति बाँडफाँडका आधारभूत कानुन अभावका कारण प्रदेश र स्थानीय सरकारका कामकारबाही चुस्तदुरुस्त र गुणस्तरीय हुन सकेनन् । जनअपेक्षा धेरै र डेलिभरी न्यून भएकै कारण प्रणालीमाथि नै प्रश्न उब्जिएको हो । प्रणाली संघीयता भए पनि शासन प्रवृत्ति र पात्रहरूको चरित्र उही एकात्मक र केन्द्रीकृत रह्यो । यसकारण प्रणाली बदलिए पनि भुइँ मान्छेको जीवनमा कुनै परिवर्तन देखिएन । उल्टै राजनीतिक विसंगति र भ्रष्टाचार मौलाउँदा जनतामा नैराश्य छायो । दलीय भागबन्डा र मौलाउँदो भ्रष्टाचारले प्रणालीप्रति नै अविश्वास फैलिएको हो । प्रणाली होइन, दल र सरकार असफल हुन् ।

प्रदेश र स्थानीय तहहरू स्वायत्त सरकार हुन्, संघ सरकारको विस्तारित रूप वा एकाइ होइनन् । यसर्थ संविधानका अनुसूचीबमोजिम अधिकार प्रयोगका लागि कानुन बनाउन संघले अग्रसरता देखाउनुपर्छ । साझा अधिकारको विषयमा स्पष्ट पारी निक्षेपण कानुन निर्माण गरिनुपर्छ । संघीयता राज्य र समाज विकासको निश्चित पृष्ठभूमिबाट जन्मिएको हो । बलियो अन्तर–तह सम्बन्ध, सबल वित्तीय संघीयता, सफल प्रशासनिक संघीयता, कानुन तर्जुमामा क्रियाशीलता र सेवाप्रवाहमा तदारुकता अहिलेको आवश्यकता हो । भौगोलिक विविधता–जटिलताको सम्बोधन, जातीय–सांस्कृतिक विविधता र आर्थिक विकासको सन्तुलनका लागि संघीय प्रणाली अत्यावश्यक छ । यसर्थ संघीयताको विकल्प खोज्ने होइन, यसको सुदृढीकरण र सबलीकरण नै आजको आवश्यकता हो ।

(लेखकद्वय त्रिभुवन विश्वविद्यालयका पिएचडी स्कलर हुन्)