स्थानीय सरकारको जिम्मेवारी र दक्षता विकास

आवश्यक संस्थागत सक्षमता विकास हुन नसक्दा संविधानप्रदत्त जिम्मेवारी स्थानीय तहका लागि भारी भएको देखिन्छ

नेपालको संविधानले तीन तहको शासकीय संरचना व्यवस्था गरी तीनै तहका अधिकार र जिम्मेवारी बाँडफाँड गरेको छ । संविधानको अनुसूची ८ मा उल्लिखित स्थानीय सरकारका एकल अधिकार र अनुसूची ९ मा उल्लिखित साझा अधिकारअन्तर्गत शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानीजस्ता आधारभूत सेवा प्रवाहदेखि विपत् व्यवस्थापन र आर्थिक विकासजस्ता जटिल विषयसमेत समेटिएका छन् । एकल अधिकारअन्तर्गत २२ वटा अधिकार सूचीकृत छन्, जसमा कृषिदेखि सहकारी, भूमिदेखि बजार व्यवस्थापन, आधारभूत सेवादेखि संस्कृति संरक्षण र कर संकलनदेखि तथ्यांक व्यवस्थापनसम्मका विषय छन् । त्यसैगरी साझा अधिकारअन्तर्गत प्राकृतिक स्रोत व्यवस्थापन, खानी तथा खनिज, सामाजिक सुरक्षा, गरिबी निवारण, पर्यावरण र जैविक विविधताजस्ता अन्तरसम्बन्धित विषय समाविष्ट छन् । हेर्दा सामान्य लागे तापनि अनुसूचीमा उल्लिखित विषय बहुआयामिक र जटिल त छन् नै, नागरिकको दैनन्दिनीलाई प्रत्यक्ष असर गर्नेदेखि दिगो र गुणस्तरीय जीवनलाई समेत प्रभावित गर्ने भएकाले स्थानीय तहलाई प्रदत्त संवैधानिक अधिकार र जिम्मेवारी संवेदनशील देखिन्छन् । संवैधानिक अधिकारले सिर्जना गरेको जिम्मेवारी पूरा गर्न स्थानीय तहले देखाएको तत्परता, क्रियाशीलता र जिम्मेवार भूमिका प्रशंसनीय पनि छ । यद्यपि कमजोर संरचना, अपर्याप्त स्रोत–साधन, प्रणालीप्रतिको अविश्वास र परम्परागत शासकीय व्यवहारका कारण स्थानीय तहलाई संवैधानिक जिम्मेवारी निर्वाह गर्न कठिन भइरहेको देखिन्छ । एकातिर नागरिक अपेक्षाको तत्काल सम्बोधन गर्नुपर्ने र अर्कातिर दोहोरो उत्तरदायित्व निर्वाह गर्नुपर्ने भएकाले स्थानीय सरकार दबाबमा छन् । तर, यसका लागि आवश्यक संस्थागत सक्षमता विकास हुन नसक्दा संविधानप्रदत्त जिम्मेवारी स्थानीय तहका लागि भारी भएको देखिन्छ ।

संवैधानिक अधिकारको अभ्यास स्थानीय तहका लागि भारी हुनुका खास कारण छन् । संविधानले व्यवस्था गरेको स्थानीय तहको अधिकारको सूचीको विस्तृत र स्पष्ट व्याख्या नभएका कारण स्थानीय तह अलमलमा छन् । विद्यमान कार्य विस्तृतीकरण प्रतिवेदनले अधिकार बाँडफाँडलाई व्याख्या गर्ने प्रयास गरेको भए पनि कतिपय जिम्मेवारी र जवाफदेहिता स्पष्ट व्याख्या गर्न सकेको छैन । एकातिर कार्य–विस्तृतीकरणको प्रयोगलाई फराकिलो बनाउन सकिएको छैन भने अर्कातिर यस प्रतिवेदनको कानुनी वैधतामा समेत प्रश्न उठ्ने गरेको छ । कतिपय अधिकार दोहोरिएका छन् र दोहोरिएका अधिकारको सीमांकन हुन सकेको छैन । संघीयता कार्यान्वयनपश्चात् प्रदेश र स्थानीय तहबाट बनेका कानुनले कार्य–विस्तृतीकरण र संविधानले गरेका प्रावधानको हुबहु अनुसरण नगरेका कारण स्थानीय सरकार कार्य सम्पादनमा अलमलमा छन् । एउटै विषय साझा अधिकार क्षेत्रमा परेका कारण सबैका आआफ्नै बुझाइ र व्याख्याले पनि स्थानीय सरकारलाई थप अन्योल र अलमलमा पारेको छ । अधिकार बाँडफाँडका विषयमा समान बुझाइ नहुँदा स्थानीय सरकारलाई आफ्नो अधिकार र जिम्मवारीको अभ्यासमा समस्या सिर्जना भएको छ ।

अर्को कारण भनेको दक्षता विकासप्रतिको बेवास्ता हो । स्थानीय सरकारको वार्षिक बजेट तथा कार्यक्रम हेर्दा आफ्नो दक्षता विकासमा स्थानीय सरकार स्वयंको चासो नरहेको स्पष्ट हुन्छ । प्रभावकारी जिम्मेवारी निर्वाहका लागि दक्षता अनिवार्य हुन्छ, तर स्थानीय सरकार आफ्नो संस्थागत दक्षता विकासका विषयमा संवेदनशील देखिँदैनन् । बरु आफ्नो दक्षताको पर्याप्त विश्लेषणविनै उच्च महत्वाकांक्षा बोकेर हिँडेका छन् । आन्तरिक राजस्वको दायरा साँघुरो छ, अपर्याप्त जनशक्ति छ, व्यवस्थापकीय दक्षता कमजोर छ, नीति र कानुनी सहजीकरणको अभाव छ, तथापि स्थानीय तहले आफ्नो दायराबाहिरका विषयमा समेत हात हालेका छन् । जनतासँग सीधा र प्रत्यक्ष सम्पर्क हुने भएकाले जनअपेक्षा सम्बोधनको पहिलो दायित्व स्थानीय सरकारलाई छ, तर यसको बुद्धिमतापूर्ण सम्बोधन गर्नुको साटो सस्तो लोकप्रियताका लागि स्थानीय सरकारले संघ र प्रदेश सरकारको जिम्मेवारी निर्वाहमा समेत आफूलाई उभ्याउने गरेका छन् । झट्ट हेर्दा यो सकारात्मक देखिए पनि दीर्घकालीन रूपमा यसले स्थानीय तहको दायित्व बढाएको छ, आफ्नो जिम्मेवारी निर्वाहमा निपूणता घटाएको छ र स्थानीय तहका जिम्मेवारी र जवाफदेहिता ओझेलमा परेका छन् । आर्थिक दक्षता र अपेक्षाबिच तालमेल गर्न नसकेका कारण स्थानीय तहलाई वित्तीय भारसमेत निरन्तर बढ्दै गएको छ । संघ र प्रदेश सरकार स्थानीय सरकारको क्षमता विकासमा ध्यान केन्द्रित गर्नुभन्दा ससर्त अनुदानमार्फत आफ्ना कार्यक्रम कार्यान्वयन एकाइ बनाउने दिशातिर केन्द्रित छन् । आफ्नो दक्षताभन्दा महŒवाकांक्षालाई जोड दिनुका साथै प्रदेश र संघका ससर्त अनुदानअन्तर्गतका कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्नुपर्ने भएकाले पनि स्थानीय तहमा कार्यबोझ बढ्दो छ । स्थानीय सरकारको बर्सेनि बढ्दो बेरुजु र भ्रष्टाचार मुद्दा पनि संस्थागत सक्षमताको अभावका उदाहरण हुन् ।

कमजोर अन्तर–सरकार समन्वय र सहकार्यले गर्दा पनि स्थानीय सरकारका लागि संवैधानिक जिम्मेवारी भारी महसुस भएको छ । शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सरसफाइजस्ता आधारभूत सेवादेखि विकास निर्माण र विपत् व्यवस्थापनजस्ता संविधान प्रदत्त अधिकांश अधिकारको प्रयोग स्थानीय सरकारले एक्लै गर्न सक्ने भए पनि प्रभावकारी र दिगो प्रयोगका लागि अन्तरसरकार समन्वय जरुरी छ । कानुन तथा नीति तर्जुमा, शिक्षा, स्वास्थ्यजस्ता आधारभूत सेवाको गुणस्तरियता र सर्वसुलभताजस्ता विषय स्थानीय सरकारको विद्यमान क्षमताबाट हासिल हुन सक्दैन । यसका लागि ठाडो र समानान्तर अन्तरसरकारी समन्वय अत्यावश्यक छ, जुन अभ्यासमा निकै कमजोर छ । अन्तरसरकार समन्वयका लागि व्यवस्था गरिएका कानुनी संरचनाले अन्तरसरकारी समन्वयको विषयलाई महŒव नदिएको र जिल्ला समन्वय समितिले समेत आफ्नो तहमा नेतृत्वदायी भूमिका निर्वाह गर्न नसकेका कारण अन्तर–सरकार समन्वय र सहकार्य छायामा परेको छ । यस्तो प्रवृत्ति र अभ्यासले अन्तरसरकार सहकारितामा आधारित संघीयतालाई सबलीकरण गर्न सक्दैन । संविधानले तिनै तहका सरकारको समन्वय र सहकार्यमा जोड दिएको भए पनि तीनै तहका सरकारको ठाडो र समानान्तर कार्यात्मक सम्बन्धमा उल्लेख्य उपलब्धि हाँसिल हुन नसक्दा जिम्मेवारी निर्वाहमा दोषारोपण गर्ने प्रवृत्ति बढेको छ । यसबाट द्वन्द्वको बीजारोपण पनि हुन सक्छ । यसो हुनुमा स्थानीय सरकारका आन्तरिक कारण पनि जिम्मेवार छन्, तर संघ र प्रदेश सरकारले समेत समन्वयलाई प्राथमिकतामा नदिनु पनि प्रमुख कारण हो । परिणामस्वरूप सेवा प्रवाह र विकास प्रशासनमा तीनै तहका सरकार एकीकृत रूपमा उपस्थित हुन सकेका छैनन् । सिद्धान्तको व्याख्यामा निपूण तर अभ्यासमा कमजोर राजनीति र व्यवस्थापकीय कौशलमा कमजोर प्रशासनबिचको अन्तरसम्बन्ध र अविश्वासका कारण स्थानीय सरकारले अपेक्षाकृत उपस्थिति देखाउन सकेका छैनन । जसका कारण काममा दोहोरोपना, जिम्मेवारी पन्छाउने प्रवृत्ति र अनुत्तरदायी शासकीय व्यवहारबाट सुशासन प्रभावित भएको छ । परम्परागत शासकीय शैली, कमजोर सेवा प्रवाह र उच्च महाŒवाकांक्षाका कारण नागरिक र सरकारबिचको अविश्वास बढ्दै गएमा यसले विद्यमान प्रणालीमै प्रभाव पर्न सक्ने जोखिम पनि छ ।

विकास निर्माण, सेवा प्रवाह र सुशासनका विषयमा नागरिकले स्थानीय सरकारसँग सीधै प्रश्न सोध्ने गरेका छन् । नागरिकले स्थानीय सरकारसँग प्रत्यक्ष जवाफदेहिता खोजेका छन् र नागरिकलाई जवाफ दिनु स्थानीय सरकारको दायित्व पनि हो । यद्यपि, आधारभूत सेवा प्रवाहका लागि समेत आवश्यक न्यूनतम पूर्वाधार र जनशक्ति अभावका कारण धेरैजसो स्थानीय सरकारको संवैधानिक अधिकार र जिम्मेवारीको भारवहन क्षमता क्रमशः ह्रास हुँदै गएको छ । कतिपय स्थानीय सरकारले आफ्नो वडा कार्यालयको भौतिक संरचनासमेत व्यवस्थापन गर्न सकेका छैनन् । धेरैजसो स्थानीय तहमा जनशक्ति अभाव छ, भएका जनशक्तिको सीप र दक्षता विकास गर्न सकिएको छैन । संघीय सरकार विद्युतीय शासनमा जोड दिन्छ, तर स्थानीय सरकार भने सूचनाको पहुँचबाटै टाढा छन् । आर्थिक स्रोतका लागि फेरि पनि संघीय राजधानी आउने नियति जस्ताको तस्तै छ । स्थानीय सरकारको राजनीतिक नेतृत्वको क्षमता विकासमा ध्यान दिइएको छैन । यस्तो अवस्थामा स्थानीय सरकारले प्रवाह गर्ने सेवा–प्रवाहको गुणस्तर बढ्न सक्दैन, बरु यसबाट नागरिक र सरकारबिचको अविश्वास र दूरी बढ्ने सम्भावना रहन्छ । आफ्नै जिम्मेवारी निर्वाहमा अक्षम स्थानीय सरकारलाई संघ र प्रदेश सरकारले आफ्नो कार्यक्रम कार्यान्वयन एकाइका रूपमा ससर्त अनुदानमार्फत कार्यक्रम पठाउने गरेका छन् । ससर्त अनुदानअन्तर्गतका कार्यक्रमको पूर्ण जानकारी नहुनु, कार्यक्रमसँग सम्बन्धित जनशक्ति उपलब्ध नहुनुजस्ता समस्याका साथै आफ्नो सक्षमताको पर्याप्त विश्लेषण नगरी स्थानीय सरकारले त्यस्ता कार्यक्रम स्विकारेर जिम्मेवारीको फैलावटमा ध्यान केन्द्रित गरेका छन् । आफ्नो स्रोतको अभाव देखाई आफ्नो जिम्मेवारी पन्छाउने, तर ससर्त अनुदानका कार्यक्रमको कार्यान्वयनमा बढी चासो राख्ने प्रवृत्तिले संघीयताको सबलीकरणमा सकारात्मक योगदान गर्न सक्दैन ।

आफूले बनाएका कानुन, नीति र योजनाको गुणस्तर परीक्षण र तिनको दीर्घकालीन प्रभावको विश्लेषण गर्न सक्ने क्षमता स्थानीय तह स्वयंको हुनुपर्छ । आफ्नो अधिकार प्रयोगका लागि स्थानीय सरकार आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक रूपले सबल हुनुपर्छ । जिम्मेवारी निर्वाहका लागि आवश्यक आधारभूत स्रोतको सुनिश्चितता स्वयंले गर्न सक्नुपर्छ । आफ्ना योजना कार्यान्वयनका लागि आवश्यक न्यूनतम व्यवस्थापकीय संरचना र विश्वसनीय प्रणाली भए मात्र प्राप्त जिम्मेवारी निर्वाह सहज हुन सक्छ । 

संघीय शासन प्रणालीमा कुनै एउटा सरकारको असफलता उसको मात्र हुँदैन । अरू सरकारमा पनि यसको प्रभाव उत्तिकै पर्छ । संघीय शासन प्रणालीको सफलता यसको सबलीकरणमै निर्भर भएको र स्थानीय सरकारको दक्षता विकासमार्फत संघीयता सबलीकरण गर्न सकिने यथार्थलाई आत्मसात् गरी स्थानीय सरकारको दक्षता विकासमा पर्याप्त लगानी जरुरी छ । कार्यविस्तृतीकरण परिमार्जनमार्फत जिम्मेवारीलाई थप स्पष्ट पार्ने र सो जिम्मेवारीका आधारमा स्थानीय सरकारको क्षमता विकासको राष्ट्रिय ढाँचा विकास गर्नु अत्यावश्यक छ । उक्त ढाँचाको अधीनमा रही संघ र प्रदेशले स्थानीय सरकारको दक्षता विकाससम्बन्धी कार्यक्रमलाई पहिलो प्राथमिकतामा राख्नुपर्छ । दक्ष स्थानीय सरकारले मात्र विद्यमान जिम्मेवारी पूरा गर्न सक्छन् । निरन्तर सिकाइ, अनुभवको आदानप्रदान, आन्तरिक स्रोतको परिचालन, बहुसीपयुक्त कर्मचारी, अनुकूलित र गतिशील राजनीतिक नेतृत्व, सहयोगी पर्यावरण र स्वचालित प्रणालीको विकासमार्फत स्थानीय तहको संस्थागत सक्षमता विकास गर्न सकिन्छ । 

उल्लिखित अवस्थालाई गम्भीरतापूर्वक लिई संघ र प्रदेश सरकारले स्थानीय सरकारको दक्षता विकास गर्नेतर्फ तत्काल अग्रसर हुनुपर्छ । स्थानीय सरकारले नागरिकसँगको निकट सम्बन्ध राखेर तत्काल उपस्थिति देखाउन सक्ने भएकाले यिनको दक्षता विकास सबैको प्राथमिकतामा पर्नुपर्छ । स्थानीय सरकारमा हुने दक्षताको उपस्थितिले निराशालाई चिर्न, सकारात्मक आशा जगाउन र अन्तर–सरकार सम्बन्ध सुदृढ पार्नुका साथै सुशासन कायम गर्नमा समेत सहयोग पुग्छ । तसर्थ, जिम्मेवारी र दक्षताको विद्यमान अन्तरलाई ध्यान दिई प्रदेश र संघ सरकारले पारस्परिक सहकार्यमार्फत स्थानीय सरकारको संस्थागत संरचना र प्रणाली विकासमा पहलकदमी लिन ढिला गर्नुहुँदैन । अन्यथा कालान्तरमा जिम्मेवारीको भारीले स्थानीय सरकार आफैँ थिचिने अवस्था नआउला भन्न सकिन्न ।

(डा. रेग्मी नेपाल सरकारका सहसचिव हुन्)