- अध्यादेश सरकारको कार्यकारी अधिकारको विषय हो, राष्ट्रपतिले जारी गर्ने वा नगर्ने भनी निर्णय गर्न पाउने स्वविवेकीय अधिकारको विषय होइन
नेपालको संवैधानिक अभ्यास फेरि एकपटक गम्भीर बहसको केन्द्रमा छ । संविधानको धारा ११४ बमोजिम संवैधानिक परिषद् ऐनलाई संशोधन गर्ने प्रयोजनका लागि जारी गर्न भनी मन्त्रिपरिषद्ले सिफारिस गरेको अध्यादेशलाई राष्ट्रपतिले ‘पुनर्विचारका लागि फिर्ता’ पठाउनु सामान्य प्रक्रियागत निर्णयजस्तो देखिए पनि यसको संवैधानिक अर्थ, संरचनात्मक प्रभाव र यसले पार्न सक्ने दीर्घकालीन प्रभाव अत्यन्त गम्भीर हुने देखिन्छ ।
यो कदम केवल राष्ट्रपतिले संविधानको धारा ६६ को दायराभित्र रहेर संवैधानिक अधिकार प्रयोग गरेको विषयका रूपमा हेरिनुहुँदैन, यो त राज्य शक्ति सन्तुलनको व्याख्यात्मक सीमा नाघ्ने गरी राष्ट्रपतिले धाबा बोलेको रूपमा पनि हेरिनुपर्छ । संवैधानिक परिषद् ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश फिर्ता गर्ने राष्ट्रपतिले चालेको कदमबाट एउटा मूल प्रश्न स्पष्ट र खरो रूपमा प्रस्तुत हुन पुगेको छ, त्यो हो– के राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश रोक्ने, फिर्ता गर्ने वा अस्वीकार गर्ने अधिकार संविधानले प्रदान गरेको छ ? संविधानको धारा ११४ मा संघीय संसद् नचलेको अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ भन्ने व्यवस्था गरेको छ ।
सो धाराको स्वाभाविक र शाब्दिक अर्थबाट राष्ट्रपतिले मन्त्रिपरिषद्को अध्यादेशको सिफारिसलाई जारी गर्नुपर्ने कर्तव्यबाहेक त्यसलाई जारी गर्नबाट रोक्ने वा फिर्ता गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई प्रदान गरेको देखिँदैन । संविधान निर्माताले धारा ११४ मस्यौदा गर्दा राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्नुपर्ने कर्तव्यबाहेक फिर्ता गर्ने अधिकार प्रदान नगरेको स्पष्ट देखिन्छ । त्यस्तो मनसाय रहेको भए धारा ११३ मा जसरी संसद्ले परित गरेको विधेयकलाई राष्ट्रिपतिले एकपटक फिर्ता पठाउन पाउने अधिकार दिइएको छ, सोहीअनुसारको भाष्य र शब्दको प्रयोग धारा ११४ मा पनि गरिने थियो । तर, त्यस्तो भाषाको प्रयोग र आशय प्रकट नगरिएको हुँदा अध्यादेश फिर्ता गरिनुले संवैधानको मर्म र भावनाविपरीत राष्ट्रपतिले आफूसँग हुँदै नभएको अधिकार विस्तार गर्न खोजेको देखिन्छ ।
कार्यकारी शक्तिको स्पष्ट संवैधानिक संरचना : संविधानले राज्य शक्तिको संरचना स्पष्ट रूपमा विभाजन गरेको छ । धारा ७५ ले कार्यकारी अधिकार मन्त्रिपरिषद्मा निहित हुने व्यवस्था गरेको छ । यसको अर्थ राज्य सञ्चालन, नीति निर्माण, प्रशासनिक निर्णय र राजनीतिक जिम्मेवारी सबै निर्वाचित सरकारमा केन्द्रित हुनेछ भनी मन्त्रिपरिषद्लाई स्पष्ट कार्यकारी अधिकार प्रदान गरेको हुँदा मन्त्रिपरिषद् कार्यकारी अधिकार सम्पन्न निकाय हो । संविधानको समग्र संरचनाको अध्ययन र विश्लेषण गर्दा राष्ट्रपतिको भूमिका कार्यकारी होइन, आलंकारिक (सेरिमोनियल) हो । उनी राष्ट्राध्यक्षसम्म हुन्, जसको प्रमुख कर्तव्य संविधानको पालन र संरक्षण गर्नु हो ।
धारा ६६ ले राष्ट्रपतिलाई संविधान र कानुनले प्रदान गरेको अधिकारसम्म प्रयोग गर्ने र संविधानमा तोकेको कर्तव्य पालन गर्ने व्यवस्था गरेको छ । यहाँ ‘कर्तव्य’ शब्द अत्यन्त महत्वपूर्ण छ । यसले स्पष्ट संकेत के गर्छ भने राष्ट्रपति पद कार्यकारी होइन, संविधानको पालन र संरक्षणकर्ता हो । शासन सञ्चालनको निर्णय, नीति निर्माण वा कानुनी आवश्यकताको मूल्यांकन गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिमा निहित छैन । त्यसैले, अध्यादेशको अन्तरवस्तु हेर्ने, विश्लेषण गर्ने र त्यसका आधारमा अध्यादेश जारी गर्ने वा जारी नगरी फिर्ता गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई छैन ।
धारा ११४ : भाषिक व्याख्या र संरचनात्मक सीमा : धारा ११४ मा उल्लेख भएको ‘राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ’ भन्ने वाक्यांशलाई आधार बनाएर कतिपयले राष्ट्रपतिमा मन्त्रिपरिषद्ले सिफारिस गरेको अध्यादेश जारी गर्ने वा नगर्ने अधिकार रहेको भन्ने व्याख्या गर्न खोजेको देखिन्छ । तर, संवैधानिक व्याख्या केवल शब्दमा सीमित नरही संविधानको समग्र संरचना, प्रणालीगत सन्तुलन र संस्थागत भूमिकाका आधारमा गरिनुपर्छ ।
यदि ‘सक्नेछ’ भन्ने शब्दलाई राष्ट्रपतिको आलंकारिक हैसियतलाई बिर्सिएर निजले पूर्ण र स्वतन्त्र रूपमा निर्णय गर्न पाउने अर्थमा व्याख्या गर्न खोजियो भने यसले राष्ट्रपतिलाई सेरिमोनियल हैसियतबाट कार्यकारी प्रमुखमा रूपान्तरण गर्न मद्दत पुग्छ, जसबाट उनले चाहेको अध्यादेश जारी गर्ने, नचाहेको नगर्ने वा अध्यादेश फिर्ता गर्ने परिपाटी सुरु हुन थाल्छ, जुन संसदीय शासन प्रणालीको मूल आत्मासँग प्रत्यक्ष रूपमा बाझिन्छ, किनभने संसदीय प्रणालीमा कार्यकारी शक्ति निर्वाचित सरकारमा निहित हुन्छ, राष्ट्रपतिमा कदापि होइन ।
त्यसैले, यहाँ ‘सक्नेछ’ भन्ने शब्दलाई राष्ट्रपतिको अधिकारसित नजोडी मन्त्रिपरिषद्को अध्यादेश जारी गर्न पाउने कार्यकारी अधिकारसँग जोडेर व्याख्या गरिएमा मात्र त्यसले संविधानको मर्म र भावनालाई समेट्छ ।
अध्यादेशको संवैधानिक प्रकृति : अध्यादेश एकपटक जारी भएपछि अनन्तकालसम्म कायम रहने कानुनी प्रावधान होइन । अध्यादेश त केवल संसद् नचलिरहेको अवस्थामा तत्काल कानुनको आवश्यकता पूरा गर्न प्रयोग गरिने अस्थायी विधायकी उपाय वा माध्यम हो, जसको सीमावधि अध्यादेश जारी भएको मितिबाट संसद्को पहिलो बैठक बोलाएको अवधिसम्म मात्र सीमित हुन्छ । सामान्यतः अध्यादेश तीन आधारभूत सिद्धान्तमा आधारित हुन्छ, पहिलो– अध्यादेश मन्त्रिपरिषद्ले चाहेको अवस्थामा मात्र जारी हुने हुँदा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस अनिवार्य हुन्छ । दोस्रो– अध्यादेश जारी गर्दा मोल्नुपर्ने राजनीतिक र कानुनी जोखिम सरकारले नै वहन गर्नुपर्ने हुँदा यसको जस र अपजस सरकार आफैँले नै वहन गर्नुपर्ने हुन्छ । तेस्रो– एकपटक अध्यादेश जारी गरेपछि पनि यसको वैधानिकता र आवश्यकताको अन्तिम परीक्षण संघीय संसद्ले गर्ने अधिकार राख्छ । एकपटक जारी भएको अध्यादेशलाई संसद्ले अनुमोदन नगर्दासम्म त्यसले कानुनका रूपमा निरन्तरता पाउन सक्दैन । यसले स्पष्ट रूपमा के इंगित गर्छ भने अध्यादेश सरकारको कार्यकारी अधिकारको विषय हो, राष्ट्रपतिले जारी गर्ने वा नगर्ने भनी निर्णय गर्न पाउने स्वविवेकीय अधिकारको विषय होइन । अध्यादेश जारी नगरी राष्ट्रपतिले सरकारको विशिष्ट कार्यकारी अधिकारमा अतिक्रमण गर्ने हैसियत राख्दैनन् । त्यसैले, अध्यादेशलाई रोक्ने, फिर्ता गर्ने वा अस्वीकार गर्ने अधिकार संविधानले राष्ट्रपतिलाई दिएको छैन र दिएको छ भनी घुमाउरो पाराले स्वीकार गर्न सकिँदैन ।
विधेयक र अध्यादेशबिचको भिन्नता : संवैधानिक व्याख्याको परिप्रेक्ष्यमा विधेयक र अध्यादेशलाई एउटै दृष्टिले हेर्नु गम्भीर त्रुटि हो । किनभने, विधेयक संसद्ले पारित गर्छ र ऐनका रूपमा लागू गर्न राष्ट्रपतिसमक्ष प्रमाणीकरणका लागि पेस गरिन्छ । तर, संसद्ले प्रमाणीकरणका लागि पेस गरेको विधेयकलाई धारा ११३ बमोजिम राष्ट्रपतिले एकपटक पुनर्विचारका लागि फिर्ता पठाउन सक्छन् । त्यसरी फिर्ता गरिएको विधेयकलाई संसद्ले पुनः पारित गरेपछि राष्ट्रपतिले त्यस्तो विधेयकलाई अनिवार्य रूपमा प्रमाणीकरण गर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ ।
तर, अध्यादेश मन्त्रिपरिषद्को क्षेत्राधिकारभित्रको विषय हो । मन्त्रिपरिषद्ले कुनै विषयमा अध्यादेश जारी गर्न राष्ट्रपतिसमक्ष सिफारिस गर्छ भने राष्ट्रपतिले ‘किन्तु, परन्तु’ नभनी तुरुन्तै जारी गर्नु निजको संवैधानिक दायित्व हो, जसको व्यवस्था धारा ६६ मा गरिएको छ । उनलाई संविधानले अध्यादेश जारी गर्ने कर्तव्य तोकिदिएको छ, तसर्थ त्यस्ता अध्यादेशलाई जारी नगर्ने वा अस्वीकार गर्ने वा फिर्ता गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिमा नरहेको धारा ११४ को शाब्दिक अर्थबाट स्पष्ट देखिन्छ । विधेयक र अध्यादेश जारी गर्न गरिएका संवैधानिक भिन्नता आकस्मिक होइन । यो संसदीय लोकतन्त्रको जानाजान गरिएको संस्थागत ‘डिजाइन’ हो, जसले कार्यकारी शक्ति मन्त्रिपरिषद्लाई मात्र प्रदान गरेको छ ।
संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी निर्णय तीनजना सदस्यको बहुमत वा चारजानाको बहुमतबाट परित हुनुपर्छ भन्ने विषय नीतिगत निर्णय हो । यस्तो अध्यादेश सरकारको कार्यकारिणी अधिकार क्षेत्रभित्रै पर्छ । यस्तो विषय संसद्मा बहसको विषय हुन्छ, तर राष्ट्रपतिको अधिकार क्षेत्रभित्र पर्दैन । राष्ट्रपतिले यसको औचित्यको मूल्यांकन गर्न थाल्नु केवल राष्ट्रपतिको कार्यकारी भूमिकाको विस्तार खोजेको मात्र होइन, यस्तो कदमले निजको ‘सेरोमोनियल’ भूमिकाको सट्टा कार्यकारी अधिकारको सीमा विस्तार गर्न खोजेको संकेतका रूपमा हेर्न सकिन्छ ।
उत्तरदायित्व र शक्ति सन्तुलन : लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीमा जहाँ शक्ति हुन्छ, त्यहीँ उत्तरदायित्व पनि साथसाथै गाँसिएको हुन्छ । अध्यादेशका सन्दर्भमा त्यसको राजनीतिक उत्तरदायित्व सरकारको हुन्छ । किनभने, सरकार संसद् र जनता दुवैप्रति जिम्मेवार र उत्तरदायी हुन्छ, जबकि राष्ट्रपति यी कसैप्रति जिम्मेवार र उत्तरदायी हुनुपर्दैन । त्यस अर्थमा मन्त्रिपरिषद्ले सिफारिस गरेको अध्यादेश राष्ट्रपतिले जारी गर्नैपर्छ । अन्यथा, संविधानले परिकल्पना गरेको शक्ति र जिम्मेवारीबिचको सन्तुलन खल्बलिन पुग्छ ।
अध्यादेश जारी नगर्ने अभ्यास र यसका जोखिम : राष्ट्रपतिबाट अध्यादेश फिर्ता पठाउने अभ्यास संस्थागत हुँदै गयो भने त्यसले संवैधानिक संरचनामा गम्भीर प्रभाव पार्न सक्छ । जस्तै– कार्यकारी निर्णय प्रक्रियामा दोहोरो नियन्त्रण, सरकारको कार्यकारी अधिकार र स्वायत्ततामा ह्रास, राष्ट्रपतिको राजनीतिक भूमिकामा अप्रत्यक्ष विस्तार एवं संसदीय प्रणालीको शक्ति सन्तुलन कमजोर हुन जान्छ । संवैधानिक विधिशास्त्रमा यस्तो अभ्यासलाई शक्तिको अनुचित विस्तार भनी बुझिन्छ, जुन दीर्घकालीन रूपमा संवैधानिक एवं संस्थागत अस्थिरताको मूल स्रोत बन्न सक्छ ।
पुनर्विचार गर्न भनी फिर्ता गरिएको राष्ट्रपतिको निर्णयको संवैधानिक सीमा
समर्थकले यसलाई ‘अस्वीकार होइन, पुनर्विचार मात्र’ भन्ने तर्क प्रस्तुत गर्न सक्छन् । तर, संवैधानिक दृष्टिले प्रश्न अभिप्रायको होइन, अधिकारको हो । संविधानले अधिकार नदिएको कार्यलाई कुनै पनि नामले वैध बनाउन सकिँदैन । पुनर्विचार भन्ने शब्दले संवैधानिक सीमालाई विस्तार गर्न सक्दैन ।
पुनः सिफारिसको संवैधानिक स्थिति : मन्त्रिपरिषद्ले सोही अध्यादेश पुनः सिफारिस गर्छ भने राष्ट्रपतिको भूमिका के हुन्छ ? संविधानले स्पष्ट प्रक्रिया नदिए पनि यसको मर्म स्पष्ट छ, मन्त्रिपरिषद्ले त्यस्तो अध्यादेश पुनः सिफारिस गरेमा राष्ट्रपतिले कुनै कारण वा बहाना नबनाई तुरुन्तै जारी गर्नुपर्ने संवैधानिक दायित्व रहेको छ । राष्ट्रपतिले कार्यकारी निर्णयलाई अवरुद्ध वा अवरोध गर्न सक्दैनन् । अन्यथा, शासन संवैधानिक प्रणाली नै निष्क्रिय र निष्प्रभावी हुन पुग्छ ।
संविधानको संरक्षण : धारा ६१ मा राष्ट्रपतिले संविधानको पालन र संरक्षण गर्नु निजको कर्तव्य हुनेछ भनी व्यवस्था गरिएको छ । यसको अर्थ राष्ट्रपति आफैँले संविधानको पालना गर्नु र अरूको हस्तक्षेपबाट संविधानको संरक्षण गर्नु भन्ने हो । तसर्थ, सक्रिय र कार्यकारीका रूपमा राष्ट्रपतिले हस्तक्षेप गर्न पाउनुपर्छ भन्ने होइन । संरक्षणको वास्तविक अर्थ भनेको संविधानको सीमाभित्र रहनु, संस्थागत प्रक्रियालाई अवरुद्ध नगर्नु र शक्ति सन्तुलन कायम राख्नु भन्ने बुझ्नुपर्छ । संविधानको रक्षा वा संरक्षण यसको संरचना भत्काएर होइन, यसको सीमाभित्र रहेर गरिनुपर्छ ।
निष्कर्ष : अन्ततः यो विवादलाई एउटा सामान्य प्रकृतिका रूपमा नहेरी संसदीय प्रणालीको संरचनात्मक आत्माको परीक्षणका रूपमा हेरिनुपर्छ । संविधानको व्यवस्थाअनुसार कार्यकारी अधिकार केवल मन्त्रिपरिषद्मा निहित छ । अध्यादेश जारी गर्न सिफारिस गर्ने वा जारी भएको अध्यादेश फिर्ता लिने आदि प्रक्रियागत अधिकार कार्यकारी संरचनाको एक हिस्सा हो । राष्ट्रपतिको भूमिका विधेयक प्रमाणीकरण र अध्यादेश जारी गर्ने औपचारिकतासम्म सीमित रहनु संवैधानिक सन्तुलनको अनिवार्य सर्त हो । यस सीमाबाहिर गई अभ्यास विस्तार गर्ने खोजियो भने यसले राज्यका कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाबिचको शक्ति सन्तुलन र शक्ति पृथकीकरणको भावना र मर्ममा चोट पुगी संवैधानिक संरचना नै क्रमशः अस्थिर र अस्पष्ट बन्न सक्छ । तसर्थ, अध्यादेश रोक्ने वा फिर्ता गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिमा निहित छैन, मन्त्रिपरिषद्मा मात्र छ । यो संविधानले तोकेको कार्यकारी प्रक्रियाको बाध्यकारी हिस्सा मात्र हो, जसको अभ्यास सरकारको जिम्मेवारी र संसद्को मूल्यांकनको दायराभित्र पर्छ ।
(प्राडा गान्धी वरिष्ठ अधिवक्ता हुन्)
