प्रधानमन्त्रीको निर्देशन र कार्यान्वयनको सवाल

प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहाल ‘प्रचण्ड’ले जनताको दैनिक जीवनसँग सम्बन्धित समस्या हल गर्ने र मुलुकमा सुशासन कायम गर्ने प्रतिबद्धता जनाउँदै राहदानी, राष्ट्रिय परिचयपत्र, सवारीचालक अनुमतिपत्रलगायत सेवा प्रवाहमा नागरिकले व्यहोर्नुपरिरहेको सास्ती तत्काल अन्त्य गर्न सम्बन्धित सचिव र विभागीय प्रमुखलाई निर्देशन दिँदै यथाशीघ्र समाधान नगरे कारबाही गर्ने चेतावनी दिएको सुनियो । यद्यपि, ती निर्देशन अपेक्षित रूपमा कार्यान्वयन हुन नसक्दा यसको औचित्य र सान्दर्भिकताबारे प्रश्न उठ्न थालेको छ ।

मुलुकमा नयाँ सरकार बनेपछि जनताको विश्वास जित्न प्रधानमन्त्रीले केही न केही नौलो कार्य गर्न खोज्नु अनौठो होइन । यसअघिका प्रधानमन्त्री शेरबहादुर देउवाले काठमाडौं उपत्यकाभित्रका सडकका खाल्डाखुल्डी पन्ध्र दिनभित्र पुर्न, राजधानी प्रवेश गर्ने मुख्य नाका नागढुंगा–कलंकी खण्ड छिटोभन्दा छिटो विस्तार गर्न, मेलम्ची खानेपानी आयोजना निर्धारित समयमै सम्पन्न गर्न निर्देशन दिएका थिए ।

त्यसैगरी, केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्री हुँदा पाइपलाइनबाट घरघरमा ग्यास पुर्‍याउने, हावाबाट विद्युत् उत्पादन गर्ने, काठमाडौंमा रेल सञ्चालन गर्ने, नेपाली ध्वजावाहक पानीजहाज सञ्चालनदेखि नेपालमै पेट्रोल उत्पादनलगायत महŒवाकांक्षी योजना सार्वजनिक गरेका थिए र त्यहीअनुसार अगाडि बढ्न मातहत निकायलाई निर्देशन दिएका थिए । प्रधानमन्त्रीले दिएका यी सबै निर्देशन कार्यान्वयनमा सम्बन्धित निकायबाट पूर्ण परिपालन नभएपछि सरकारले जनस्तरबाट चोटिला व्यंग्य र कडा आलोचना खेप्नुपरेको थियो ।

वर्तमान प्रधानमन्त्रीले दिएको निर्देशन विगतमा भन्दा केही भिन्न देखिन्छ । पहिलो, प्रधानमन्त्रीले धेरै महŒवाकांक्षी योजना प्रस्तुत गरेका छैनन् । जनताले दैनिक सेवा प्रवाहका क्रममा भोग्नुपरेको हैरानी अन्त्य गर्न जोड दिएका छन्, जुन केही व्यवस्थापकीय कार्यमा सुधार गर्न सके सम्भव हुने देखिन्छ ।

दोस्रो, अहिलेको सत्ता गठबन्धनमा नयाँ पृष्ठभूमिका केही आशलाग्दा युवाको सहभागिता छ । उनीहरूप्रति भरोसा गर्ने युवासहितको ठूलो जमात छ । साथै, जनमतका हिसाबले प्रमुख प्रतिपक्षमा रहनुपर्ने दल कांग्रेसले समेत सरकारलाई समर्थन गरेको अवस्था छ । तेस्रो, निकै रस्साकस्सीसाथ ठूलो राजनीतिक दाउपेचपछि तेस्रोपटक प्रधानमन्त्री बनेका प्रचण्डलाई अब केही गरेर जनविश्वास आर्जन गर्नैपर्न नैतिक दबाब सिर्जना भएको छ, जसले गर्दा आफूले दिएका निर्देशन कार्यान्वयन गराइछाड्नुपर्ने बाध्यात्मक अवस्था छ । प्रधानमन्त्रीले दिएका निर्देशन नयाँ काम गर्नका लागि होइन, भइरहेका कामलाई नै प्रभावकारी ढंगले गर्नुपर्छ भन्ने सवालमा केन्द्रित छन् । ती कामका लागि यसअघि नै निश्चित संगठन, बजेट, काम गर्ने कर्मचारी र नीति–नियमसमेत तय भइसकेका छन् । 

सानो परिवर्तन गर्न सके पनि जनविश्वास बढ्ने अवस्थामा समेत प्रधानमन्त्रीले दिएका निर्देशन कार्यान्वयनमा ढिलासुस्ती हुनु र कर्मचारीतन्त्रले निर्देशन कार्यान्वयन गर्छ भन्नेमा विश्वसनीय वातावरण नदेखिनु चिन्ताको विषय हो 
 

यसका साथै सुशासन कायम गर्ने विषयमा प्रधानमन्त्रीको उच्च प्रतिबद्धता छ । सबै नागरिक सेवा प्रवाहमा सुधार हुनैपर्छ भन्ने पक्षमा छन् । सञ्चार जगत्, नागरिक समाजलगायतका निकायले समेत बारम्बार खबरदारी गरि नै रहेका छन् । विभिन्न संघसंस्था र दातृ निकायले पनि सार्वजनिक प्रशासनमा सुधार हुनुपर्नेमा जोड दिँदै आएका छन् । सानो परिवर्तन गर्न सके पनि जनविश्वास बढ्ने अवस्था छ । यस्तो परिस्थितिमा समेत प्रधानमन्त्रीले दिएको निर्देशन कार्यान्वयनमा किन ढिलासुस्ती हँुदै छ ? कर्मचारीतन्त्रले निर्देशन कार्यान्वय गर्छ भन्नेमा किन विश्वसनीय वातावरण बन्न सकेको छैन ? 

नेपालको संविधान, अन्तर्राष्ट्रिय कानुन, लोकतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको चरित्र र जनअपेक्षाको दृष्टिकोणले शासन सञ्चालन विधिको शासनअनुरूप नै हुनुपर्छ । यसको अर्थ सरकारले गर्ने हरेक काम संविधान र कानुनअनुसार हुनुपर्छ भन्ने हो । संविधानले कानुन निर्माण गर्ने अधिकार संसद्लाई दिएको छ । सरकारले गर्ने कुनै पनि निर्देशन संविधानको मर्मअनुरूप कानुनबमोजिम हुनुपर्छ । यदि कानुनको अभाव छ वा पर्याप्त छैन भने संसद्बाट कानुन पारित गराएर आफ्ना लक्ष्यित कार्यक्रम कार्यान्वयन गर्नुपर्छ । त्यसैले प्रधानमन्त्रीले दिएको निर्देशन कानुनअनुसार छ–छैन भन्ने प्रश्न महŒवपूर्ण सवाल हो ।

कतिपय देशमा सरकार प्रमुखले दिएको निर्देशन कानुन वा सोसरह नै मानिन्छन् । जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित कार्यकारी सरकार प्रमुख हुने संसदीय व्यवस्था र केही निर्दलीय राजनीतिक व्यवस्था भएका देशमा सरकार प्रमुखले दिएको निर्देशन कनुनसरह लागू हुने व्यवस्था छ । जस्तै: अमेरिकामा राष्ट्रपतिले दिने एक्ज्युकिटिभ अर्डर कानुनसरह लागू हुन्छ । यस्तो निर्देशन कहीँ कतैबाट स्वीकृत वा अनुमोदन गर्नुपर्ने आवश्यकता हुँदैन ।

कर निर्धारण वा वृद्धि गर्ने, देशकातर्फबाट अनुदान लिने वा दिने, युद्ध घोषणा गर्ने, विवाह र सम्बन्धविच्छेदसम्बन्धी कानुन बनाउने वा परिवर्तन गर्ने र नागरिकको स्वतन्त्रता तथा सम्पत्तिको हकसम्बन्धी मामिलाबाहेकका सवालमा राष्ट्रपतिले कार्यकारी निर्देशन दिन सक्छन्, जुन कानुनसरह लागू हुन्छ । नेपालमा संसद्बाट बहुमत प्राप्त व्यक्ति प्रधानमन्त्री हुने संसदीय व्यवस्थामा प्रधानमन्त्रीले दिएको निर्देशन कानुन वा सोसरह लागू हुने अवस्था छैन । कानुन विधायिकाले नै बनाउने हो । 

त्यसैले, सम्बन्धित क्षेत्रको कानुनी प्रावधानबाहिर रहेर प्रधानमन्त्रीले दिएको निर्देशन कार्यान्वयन हुन सक्दैन । व्यक्तिगत प्रयोजनका लागि विदेशबाट अतिरिक्त मोबाइल ल्याउन नरोक्नू भन्ने प्रधानमन्त्रीको निर्देशनलाई अन्तर्राष्ट्रिय विमानस्थल भन्सार कार्यालयका कर्मचारीले कार्यान्वयन नगरेको प्रसंग यसको प्रत्यक्ष उदाहरण हो । कानुनविपरीत गरिएको निर्देशन कार्यान्वयन भइहाल्यो भने पनि दिगो हुने सम्भावना हुँदैन । निर्देशन कार्यान्वयन गरेका कारण कि त कर्मचारीलाई कानुनविपरीत कार्य गरेको भनी कारबाही हुन सक्छ, न्यायपालिकाबाटै सो निर्देशन खारेज हुन सक्छ ।

त्यसो त प्रधानमन्त्रीले कानुनअनुसार नै दिएका निर्देशन पनि कार्यान्वयन भइरहेका छैनन् । नेपाल सरकार कार्य विभाजन नियमावली २०७४ अनुसार प्रधानमन्त्रीको निर्देशन कार्यान्वयन गर्नु प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयको कार्यक्षेत्रभित्र पर्छ । साथै नेपालको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने जिम्मेवारी पनि उसैको हो । प्रधानमन्त्रीले कानुनसम्मत दिएको निर्देशन कार्यान्वयन गर्ने मुख्य निकाय सम्बन्धित मन्त्रालय हो । 

सुशासन (व्यवस्थापन तथा सञ्चालन) ऐन, २०६४ अनुसार सम्बन्धित मन्त्रीले आफ्नो मन्त्रालय र अन्तर्गतका कर्मचारीलाई सर्वसामान्यतामा प्रतिकूल नहुने गरी निर्देशन गर्न सक्ने र त्यस्तो निर्देशन समयमै पालन गर्नु सम्बन्धित कर्मचारीको कर्तव्य हुने व्यवस्था छ । तथापि, मन्त्रीले दिएका कतिपय निर्देशन कर्मचारीबाट पालना गर्न नसकेको वा नगरेको अवस्था पनि छ । निर्देशन कार्यान्वयन नगरेकाले कर्मचारीलाई कारबाही गरिएको सायद बिरलै देख्न सकिन्छ । यसमा मुख्य गरेर तीनवटा पक्ष अन्तर्निहित छन् । 

पहिलो, सार्वजनिक सेवासँग सम्बन्धित सबै समस्या एउटै तवरले समाधान हुन सक्दैनन् । त्यसैले प्रत्येक समस्याको कारण सूक्ष्म तवरले पत्ता लगाई समाधानका ठोस उपायसहित सुधारका लागि पहल गर्नुपर्छ । त्यसमा नीतिमा सुधार गर्नुपर्ने, जनशक्ति क्षमता अभिवृद्धि गर्नुपर्ने, प्राविधिक पूर्वाधार विस्तार गर्नुपर्ने अवस्था हुन सक्छ । दोस्रो, यी सबै प्रयत्नका बाबजुद कतिपय परियोजनासँग सम्बन्धित समस्या सामान्य तथा नियमित विधिबाट समाधान हुनै सक्दैनन् । यस्ता समस्या अन्तरसम्बन्धित विषयसँग जेलिएका हुन्छन् । यस्तो समस्यालाई नीतिको घातक समस्या भनिन्छ । यस्ता समस्याका लागि छुट्टै स्रोतसाधन तथा योजनासहितको तयारी गर्नुपर्छ । 

अस्ट्रेलिया, क्यानडालगायत देशमा जल्दाबल्दा नीतिगत मामिलासँग सम्बन्धित समस्याको अध्ययन गरी कुन–कुन नीतिमा त्यस्तो समस्या छ भनेर पहिचान गरिन्छ र सोहीबमोजम समाधान गर्ने प्रयास गरिन्छ । नेपालमा सार्वजनिक नीतिसँग सम्बन्धित क्षेत्रको लगानी र प्रतिफलका आधारमा राष्ट्रिय गौरव वा रूपान्तरणकारी आयोजना भनेर प्राथमिकीकरण गर्ने प्रचलन छ, तर समस्याका आधारमा सार्वजनिक नीतिको प्राथमिकीकरण वा वर्गीकरण गरिएको छैन । सरकार प्रमुखले निर्देशन दिँदा कुन समस्या नियमित प्रक्रियाबाट समाधान गर्न सकिन्छ र कुन समस्या सामाधनका लागि विशेष नीतिगत व्यवस्था तथा स्रोतसाधन आवश्यक हुन्छ भन्ने तथ्यगत पुस्ट्याइँका आधारमा दिनु आवश्यक छ ।

दोस्रो, व्यावसायिकता, निष्पक्षता, सक्षमता तथा स्वच्छता निजामती सेवाका आधारभूत मूल्य हुन् । तर, समग्र सार्वजनिक प्रशासन यो मूल्य–मान्यतामा अडिन सकेको छैन । सार्वजनिक संगठन र सेवा प्रवाहमा ती मान्यतालाई व्यावहारिक रूप दिने तथा संस्थागत गर्ने मुख्य दायित्व निजामती सेवाको विशिष्ट तहको हो । तर, विशिष्ट श्रेणीका प्रभावशाली ठानिने समूह तथा व्यक्तिबाटै सेवाका मूल्य–मान्यतालाई पूर्णतः आत्मसात् गरेको पाइँदैन । योग्यता प्रणालीमार्फत छनोट हुने भए पनि निजामती सेवाको सचिव पद राजनीतिक पदकै रूपमा परिचालित हुने गरेको छ । कतिपय सचिव आन्तरिक रूपमा कुनै पार्टीको सल्लाहकार भएरै काम गरिरहेका हुन्छन् ।

उनीहरू सचिवमा रहुन्जेल शक्तिकेन्द्रको भरोसामा प्रभावशाली मन्त्रालयको जिम्मेवारी लिने र निवृत्त भएपश्चात् पनि उही राजनीतिक शक्तिको आडमा राजनीतिक नियुक्तिको पद हत्याउने दाउमा हुन्छन् । मन्त्रालयमा फरक पार्टीको मन्त्री छ भने तिनले आफ्नो विभागीय मन्त्रीको निर्देशनभन्दा पनि भित्री रूपमा आफू आबद्ध पार्टीको निर्देशन पालना गरिरहेका हुन्छन् ।

निजामती सेवामा यस्तो चरित्र भएका उच्च प्रशासक उल्लेख्य छन् । आफ्नै स्वार्थलाई केन्द्रमा राखेर काम गर्ने यस प्रकारका सचिवबाट कानुन कार्यान्वयन तथा निर्देशन पालनाको अपेक्षा गर्न सकिँदैन । अर्को समूह यस्तो छ, जो जुनसुकै पार्टी सरकारमा आए पनि राजनीतिक शक्ति र विभागीय मन्त्रीको अत्यधिक चाकडी गरेर कसरी आफूलाई वर्चस्वशाली निकायमा टिकाउने ध्याउन्नमा हुन्छन् । उनीहरू मौका यही हो, अरू वेला आउला–नआउला भनेझैँ पद, शक्ति नाम, दाम सबै आर्जन गर्ने धन्दामा लिप्त हुन्छन् । यसका लागि उनीहरू कर्मचारी ट्रेड युनियनको समेत भर लिने गर्छन् । योजना तर्जुमा गर्दा होस् या सार्वजनिक खर्च गर्दा होस्, आफ्नो भागमा कति पर्छ भनेर सोच्ने नेतृत्वबाट सार्वजनिक सेवामा सुधार होइन, बिगार हुन्छ ।

तेस्रो, प्रकारका सचिवले व्यावसायिकता, नैतिकता र निष्पक्षतालाई अवलम्बन गर्छन् । तर, राजनीतिक नजरमा उनीहरू टाढै हुन्छन् । उनीहरूलाई न त पार्टीनिकट ट्रेड युनियनले मन्त्रीलाई चिनाउँछन्, न त मन्त्रीले नै चिन्न खोज्छन् । खासमा उनीहरू राजनीतिक पहुँचका आधारमा लाभ लिन चाहँदैनन् वा सक्दैनन् । क्षमताअनुसारको काम र कामअनुसारको मूल्यांकन नहुने हुँदा इमानदार कर्मचारी उच्च मनोबलसाथ काम गर्ने अवस्था छैन । यसले निर्देशन र कानुन कार्यान्वयनमा ठूलो असर गरेको छ ।

निर्देशनहरू भइरहन्छन्, कार्यान्वयन गरे या नगरे के पो हुन्छ र भन्ने सोच तथा संस्कार कर्मचारीतन्त्रमा विद्यमान छ । राम्रो गर्नेलाई पुरस्कृत र नराम्रो गर्नेलाई निरुत्साहित गर्ने कार्यसंस्कृतिको अभावका कारण यो परिस्थिति सिर्जना भएको हो । नियमनकारी निकायले समेत साना कर्मचारीले गरेको कसुरजन्य कार्यलाई नै समग्र संगठनले गरेको जस्तो देखाएर कारबाही गर्ने तर प्रशासनको उच्च नेतृत्वले गरेको अनियमितता तथा बेथितिबारे उदासीन भइदिने गरेका कारण निजामती सेवाको उच्च तहमा दण्डहीनताको अवस्था छ भन्नु अतिशयोक्ति नहोला ।  

शासनशैलीमा सुधार गरी सुशासनका माध्यमबाट मुलुकको आर्थिक–सामाजिक विकास गर्ने सवाल कुनै एक व्यक्तिको हुटहुटी, औडाह र रहरले हुने होइन । बृहत् सोच तथा दृढ इच्छाशक्तिसहितको कुशल शासकीय क्षमताले मात्र सम्भव छ । सेवा प्रवाहमा देखिएका समस्याको सूक्ष्म विश्लेषण गर्ने र सार्वजनिक प्रशासनमा भएका विकृत व्यवहार निवारण गर्ने तवरले प्रशासनिक संगठनलाई साँच्चै व्यावसायिक र सक्षम बनाउन बृहत् कार्ययोजनासाथ निरन्तर सुधार गर्दै जानु आवश्यक छ । 
(शंकर नेपाल सरकारका शाखा अधिकृत हुन्)