नेपालमा राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्व शासकीय सुधारका आममुद्दामा भन्दा पनि पद, प्रतिष्ठा, दम्भ र निहित स्वार्थ केन्द्रित देखिन्छ
मुलुक एकात्मक शासनबाट संघात्मक प्रणालीमा रूपान्तरण भएको दश वर्ष भइसक्दा पनि राजनीति र प्रशासन परिपक्व बन्न सकेका छैनन् । विकास, सेवा प्रवाह र राजनीतिक शक्ति सन्तुलनका क्रममा राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्व झनै चर्कंदो अवस्थामा छ । यसले विकास र सुशासनको अवस्था मात्र कमोजर बनाएको छैन, लोकतन्त्रप्रति नागरिकको विश्वाससमेत कमजोर बनाएको छ ।
हुनत राजनीति र प्रशासनबिचको सम्बन्ध सार्वजनिक प्रशासनको क्षेत्रमा लामो समयदेखि बहसको विषय बन्दै आएको हो । मूलतः अमेरिकी विद्वान् उल्ड्रो विल्सनले सन् १८८७ मा एक लेखमार्फत राजनीतिले प्रशासनका लागि काम सिर्जना गर्ने र प्रशासनले निष्पक्ष भएर सक्षमतासाथ कार्यसम्पादन गर्ने भन्ने द्वैधतावादी अवधारणा प्रस्तुत गरेपछि यस विषयमा राजनीतिक, प्राज्ञिक तथा प्रशासनिक क्षेत्रमा बहस हुँदै आएको छ । बीसौँ शताब्दीको पहिलो दशकमा जर्मन दार्शनिक म्याक्स वेवरले आधुनिक कर्मचारीतन्त्रका रूपमा त्यसका विशेषता परिभाषित गरेपश्चात् राजनीतिक क्षेत्रमा प्रशासनलाई बुझ्न र व्यवहार गर्न अझ स्पष्ट वैचारिक आधार तयार गरेको छ ।
सन् १९१५ ताका विल्सनले तत्कालीन अमेरिकी कर्मचारीतन्त्रबारे भनेका छन्– प्रशासनको विषाक्त वातावरण, बिग्रिएको अवस्था, अन्योल तथा निष्क्रिय पदहरू (सिनिक्युरिज्म) र वासिंटनका कार्यालयमा बारम्बार देखा पर्ने भ्रष्टाचारले अमेरिकामा प्रशासनको अर्थ के हो भन्ने विषयमा स्पष्ट हुन सक्ने अवस्था छैन ।’ विल्सन पहिलो विश्वयुद्धको नेतृव गर्ने अमेरिकी राष्ट्रपति पनि हुन् । त्यो वेला पनि अमेरिकी राष्ट्रपति तत्कालीन प्रशासनसँग सन्तुष्ट हुन नसकेको तथ्य उनको यस भनाइले पुष्टि गर्छ । अमेरिकी कर्मचारीतन्त्रबारे विल्सनको अनुभवको झन्डै एक सय दश वर्षपछि वर्तमान अमेरिकी राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रम्पले कर्मचारीतन्त्रलाई ‘गुप्त सत्ता (डिप स्टेट)’ र ‘दलदलमा फसेको भ्रष्टतन्त्र’को संज्ञा दिँदै कर्मचारीलाई बर्खास्त गर्ने र केही सरकारी निकाय खारेज गर्नेसम्मको कडा कदम चालेका छन् । अर्कातर्फ कर्मचारीबाट यस कदमको विरोध हुन थालेको छ । यसले देखाउँछ, राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्व कहिलेसम्म र कुन हदसम्म कायम रहन्छ भन्ने अनिश्चित छ ।
तत्कालीन रुसको अक्टोबर क्रान्तिपछि समाजवादी कार्यक्रकमलाई साथ नदिएको र परिवर्तित राजनीतिक प्रणालीअनुसार बदलिन नचाहेको भनेर लेनिन र स्टालिनले कर्मचारीतन्त्रको घोर विरोध गरेका थिए । उनीहरूले कर्मचारीतन्त्रलाई प्रतिक्रान्ति गराउने शक्तिका रूपमा लिएका थिए भन्ने गरिन्छ । साथै चीनमा माओत्सेतुङले कर्मचारीतन्त्रलाई खराब रूपमा प्रस्तुत गर्दै सन् १९६७ मा ‘ट्वेन्टी मेनिफेस्टेसन्स अफ ब्युरोक्रेसी’ अर्थात् ‘कर्मचारीतन्त्रका बीस रूपहरू’ जारी गरेका थिए । त्यसमा उनले कर्मचारीतन्त्रलाई अत्यन्तै निकृष्ट रूपमा प्रस्तुत गरेका थिए । चीनको सांस्कृतिक क्रान्तिका क्रममा ‘कर्मचारीतन्त्रको विरोध गर’ भन्ने घोषणा जारी गरिएको थियो । आधुनिक चिनीयाँ विकासका सूत्रधार देङस्याओ पिङले सन् १९८० को पार्टी तथा राष्ट्रको सुदृढीकरणसम्बन्धी कार्यक्रममा कम्युनिस्ट पार्टी र राष्ट्रको सुधारका लागि कर्मचारीतन्त्रलाई एक खतरनाक दोषका रूपमा उल्लेख गर्दै कर्मचारीतन्त्रका खराब चरित्रको सूची तयार गरेर घोषणा गरेका थिए । भारतका प्रसिद्ध पूर्वप्रशासक तथा अमेरिकाका लागि भारतीय पूर्वराजदूत आरके नेहरूका अनुसार ब्रिटिस सरकारको पालामा कर्मचारीलाई ए, बी र सी गरी तीन समूहमा विभाजन गरेर सोही आधारमा उपयोग, संरक्षण र उपेक्षाको व्यवहार गरिन्थ्यो ।
नेपालमा ०१३ मा निजामती सेवा ऐन जारी भएपश्चान् कर्मचारीतन्त्रको औपचारिक सुरुवात भएको हो । पञ्चायती व्यवस्थाको प्रारम्भसँगै योग्यता प्रणालीबाट कर्मचारी छनोट गर्ने निकाय लोकसेवा आयोगलाई भंग गर्दै शासकको तजबिजमा कर्मचारी नियुक्त गरियो । २०३२ सालको प्रशासन सुधार समितिको सिफारिसमा राजनीतिक नियुक्ति बन्द गरियो, तर पर्चा खडा गरेर कर्मचारी हटाउने प्रथा कायमै थियो । ०४६ सालको प्रजातन्त्र स्थापनासँगै यो प्रथाको अन्त्य भयो । बहुदलीय व्यवस्थाको पुनस्र्थापनाअघि राजनीति र प्रशासनबिच द्वन्द्वभन्दा पनि राजनीतिक व्यवस्थाबाट प्रशासनमाथि गरिएको मनोमानी दमन थियो । प्रशासन संयन्त्र राजनीतिक मनोमानीप्रति देखिने गरी प्रतिक्रिया जनाउन सक्ने अवस्थामा थिएन, किनकि यो आफैँमा सुरक्षित थिएन । त्यसैले आफ्नै स्वार्थ र सुरक्षाका लागि पञ्चायती शासकको छत्रछायामा रह्यो ।
मुलुकमा बहुदलीय प्रजातन्त्र हुँदै लोकतान्त्रिक गणतन्त्र स्थापनापछि प्रशासनले पनि राजनीतिका खराब निर्णयविरुद्ध प्रतिक्रिया जनाउन सक्ने अवस्था सिर्जना भयो । कानुनद्वारा नै पेसागत सुरक्षा सुनिश्चित गरियो र यसलाई अझ सशक्त बनाउन ट्रेड युनियनको समेत व्यवस्था गरियो । तर, दुर्भाग्य नै भन्नुपर्छ, राजनीतिले पूर्ण लोकतान्त्रिक चरित्र धारण नगर्दा र प्रशासनले व्यावसायिक धर्म निर्वाह गर्न नसक्दा राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्व निहित स्वार्थमा अल्झिन पुगेको छ । कर्मचारीको अधिकारकै लागि भनेर स्थापित ट्रेड युनियन र लोकतान्त्रिक अधिकारलाई नै प्रयोग गरेर राजनीतिज्ञ र प्रशासक राज्यशक्ति र स्रोतको दोहनतर्फ द्वन्द्व उद्यत् हुन गएको छ । यसमा ट्रेड युनियनलाई पनि गतिलो हतियार बनाइएको छ ।
इतिहास र अभ्यास हेर्दा सामान्यतया राजनीति र प्रशसनबिच हुने द्वन्द्व दुई स्वरूपमा प्रकट हुने गर्छ । पहिलो, निरन्तर भइरहने द्वन्द्व । यस प्रकारको द्वन्द्व राजनीतिक तथा सामाजिक चेतनाको स्तरसँग बढी सम्बन्धित हुने भएकाले तत्काल अन्त्य हुँदैन । यस्तो द्वन्द्वले मुलुकको राजनीतिलाई झिनामसिना विषयमा अल्झाउने र प्रशासनलाई सुस्त र भुत्ते बनाउने तथा समग्रमा शासन प्रणालीलाई नै अशक्त बनाउने गर्छ । दोस्रो, खास परिस्थिति र मुद्दाका आधारमा हुने बृहत् द्वन्द्व । यस प्रकारको द्वन्द्व बृहत्तर राजनीतिक परिवर्तनको अवस्था र सरकारको नेतृत्वले आमूल परिवर्तन गर्न चाहेको अवस्थामा देखिने गर्छ । यस्तो द्वन्द्व प्रायः लामो सयमसम्म लम्बिँदैन । यसले राजनीति र प्रशासनिक क्षेत्रमा व्यापक सुधारको माग गर्छ ।
नेपालमा राजनीति र प्रशासनबिच विगतदेखि नै अन्तरसंघर्ष चल्दै आएको भए पनि पछिल्ला दिनमा संघीय सरकारका तीन तहबिच र तहभित्रै चरम विवाद बढ्न थालेको छ । यस प्रकारको विवाद राजनीतिक संस्कार र सामाजिक चेतनाको स्तरसँग बढी सम्बन्धित छ । मूलतः नेपालमा राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्व शासकीय सुधारका आममुद्दामा भन्दा पनि पद, प्रतिष्ठा, दम्भ र निहित स्वार्थका लागि हुने गरेको देखिन्छ ।
राजनीतिले प्रशासनको पदमा योग्यता प्रणालीलाई आत्मसात् गर्नेभन्दा पनि राजनीतिक आस्था तथा दलगत स्थार्थको आधारमा नियुक्ति र बढुवा गर्ने परिपाटी नियमित कर्मजस्तै हुन पुगेको छ । प्रशासनको नेतृत्वले पनि पेसागत मर्यादाभन्दा पदीय लोभलाई प्राथमिकता दिने हुँदा द्वन्द्वको स्थिति देखा पर्छ । जस्तै– अर्थ र गृह मन्त्रालयलगायत केही महत्वपूर्ण मानिने मन्त्रालयका सचिव र मुख्यसचिव नियुक्तिको विषयमा भएको विवादले कुनैवेला संयुक्त सरकार नै धर्मराउने अवस्था आएको चर्चा पनि नौलो होइन । जसरी पञ्चायती शासकले आफूअनुकूल कर्मचारी नियुक्ति गरेर आफूले भनेअनुसार काम गर्नेलाई संरक्षण गर्ने र भनेको नमान्नेलाई पर्चा खडा गरेर हटाउँथे, त्यस्तै प्रकारले अहिले पनि भनेको मान्ने कर्मचारीलाई संरक्षण गर्ने तथा लाभका पदहरूको जिम्मा दिने र भनेको नमान्ने कर्मचारीलाई उपेक्षा गर्ने र हैरानी दिने गरिएको छ । एकै वर्षमा सातपटकसम्म सचिवको सरुवा हुनु यही प्रवृत्तिकै उपज हो । नामै किटेर ‘यो मान्छे’ कार्यालय प्रमुख चाहिन्छ वा यो सचिव चाहिन्छ भनेर रोजेर जिम्मेवारी दिने र स्वार्थअनुसार काम गराउने कार्य सामान्य बन्ने गरेको छ । एउटै पदीय हैसियतको कर्मचारीले हुँदैन भनेको कार्यलाई अर्को गएर हुन्छ भनेर निर्धक्क निर्णय गर्नु पेसागत दक्षताभन्दा पनि स्वार्थको द्वन्द्व हो, तर यस्तो गर्न उच्च तहका केही कर्मचारी हिच्किचाउँदैनन् । पछिल्लो समय प्रमुख जिल्ला अधिकारी खटाउँदासमेत सम्बन्धित जिल्लाका सांसदलाई सोधेर खटाउने वा सांसदले रोजेको व्यक्तिलाई खटाउने गरिएको चर्चा छ । यसरी रोजेर वा सोधेर खटाएको कर्मचारीले निष्पक्ष कार्य सम्पादन गर्ला भनेर कसरी विश्वास गर्नु ?
प्रतिष्ठाको लडाइँ नेपाली राजनीति र प्रशासनको विशेषताजस्तै भएको छ । यसले द्वन्द्वलाई प्रत्युत्पादक दिशातर्फ लगिरहेको छ । संघीय सरकार र काठमाडौं महानगरपालिकाबिच कर्मचारी खटनपटनका विषयमा सिर्जना भएको विवाद एउटा ज्वलन्त उदाहरण हो । संघीय सरकारले खटाएको प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतलाई काठमाडौं महानगरपालिकाले भ्रष्टाचारको अभियोग लगाएर अनुसन्धान गरेको र सो ठाउँमा अर्को प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत पठाइदिन संघीय सरकारलाई अनुरोध गर्दा नपठाएपछि विवाद झनै चुलिएको छ । यो विषय पद्धतिभन्दा पनि प्रतिष्ठाको लडाइँमा केन्द्रित भएको छ । त्यति मात्र होइन, धेरै स्थानीय तहमा प्रमुख प्रशासनकीय अधिकृत संघीय सरकारले खटाउन नसकेको र स्थानीय तहले नियुक्ति गरेका निमित्त प्रशासकीय प्रमुख पनि संघ सरकारले खारेज गरिदिएपछि जनप्रतिनिधि आक्रोशित बन्ने गरेका छन् । अर्कातर्फ स्थानीय तहमा खटिएका कर्मचारी र जनप्रतिनिधिबिच टकराव बढ्न जाँदा कर्मचारीमाथि कुटपिटसमेत हुने गरेका घटना बाहिर आएका छन् ।
संघीय मन्त्रालयमा पनि राजनीति र प्रशासनको स्वार्थको द्वन्द्व उत्तिकै सिर्जना हुने गरेको छ । मन्त्री र सचिव तथा विभागीय प्रमुखबिच वेलावेला हुने द्वन्द्वले निर्णय प्रक्रिया र दैनिक प्रशासन सञ्चालनसमेत प्रभावित हुने गर्छ । हाल ऊर्जामन्त्री र विद्युत् प्राधिकरणका कार्यकारी निर्देशकबिचको टकराव यसैको एउटा उदाहरण हो । त्यति मात्र नभई मन्त्रिपरिषद्ले कर्मचारीको विषयमा गरेका निर्णयसमेत विवादित हुने गरेका छन् । हालै मात्र स्वास्थ्य सचिवमा कनिष्ठलाई बढुवा गरेको भन्ने विषयले संसद्मा समेत चर्चा पायो । राजनीति र प्रशासनबिच हुने द्वन्द्वको मारमा राजनीतिको अनुकूल हुन नसक्ने कर्मचारी पर्ने गरेका छन् । समग्रमा यसको असर नागरिक र देशलाई परिरहेको छ । यसको अर्थ राजनीतिज्ञले खराब काम गर्न मात्र प्रशासनलाई प्रयोग गर्छन् भन्ने होइन । तर, यो वा त्यो भनेर कर्मचारी छान्नु वा प्रक्रियाबाहिरैबाट निर्णय गराउन खोज्नुले प्रशासनिक व्यावसायिकताको अवमूल्यन गरी यसले स्वार्थको द्वन्द्वलाई नै प्रश्रय दिन्छ । नीति–निर्माताले व्यक्ति रोज्नेभन्दा पनि प्रणाली बनाउन जोड दिनुपर्ने हो, तर त्यसो हुन सकिरहेको छैन ।
नेपालमा हुने राजनीति र प्रशासनबिचको द्वन्द्वमा न त राजनीतिले प्रशासनको सुधार गर्न हस्तक्षेप गर्न सक्छ, न त प्रशासनले राजनीतिले गरेका खराब निर्णयलाई अवज्ञा नै गर्न सक्छ । यसले केवल स्वार्थी समूहलाई शासन शक्ति र स्रोतको दोहन गर्न अनुकूल वातावरण बनाउन मात्र मद्दत गर्छ । राजनीतिक पदाधिकारी तथा कर्मचारीमा राष्ट्रिय हितका लागि त्याग समर्पण र सदाचारिताको विकास नभएसम्म द्वन्द्वको स्तर पनि निहित स्वार्थमै केन्द्रित हुनेछ । ठुलो त्याग र समर्पणले मात्र राजनीति र प्रशासनबिचको सम्बन्ध सुधार हुन सक्छ ।
(शंकर नेपाल सरकारका उपसचिव हुन्)
