संघीय शासन प्रणाली र नेपालको संघीयता

राजस्व तथा निजामती सेवा र शान्ति–सुरक्षाजस्ता अधिकार प्रदेश सरकारलाई दिए मात्र तिनले आर्थिक स्वावलम्बन प्राप्त गर्न सक्छन् 

विश्वमा संघीयताका विभिन्न स्वरूप अभ्यासमा छन् । कुनै मुलुकमा पूर्ण संघीयता छ भने कुनैमा अर्ध संघीयता अभ्यासमा छ । आ–आफ्ना सामाजिक, सांस्कृतिक, भौगोलिक तथा आर्थिक पृष्ठभूमिका आधारमा संघीयताको अभ्यास भएको देखिन्छ । मुलुकअनुसार संघीयता निर्माणका उद्देश्य पनि फरक–फरक हुन्छन् । अमेरिकामा संघीयता निर्माणको उद्देश्य राष्ट्रिय सुरक्षा तथा वाणिज्य–व्यापारमा वृद्धि रहेको छ । उसले आपसी सहमति र सम्झौताका माध्यमले संघीय ढाँचाको निर्माण गरेको छ । स्विट्जरल्यान्ड सांस्कृतिक विविधतालाई संरक्षण र संवद्धन गर्ने हेतुका साथ संघीयताको अभ्यासमा गएको हो । उसले जनमतसंग्रहको प्रक्रियाबाट प्रदेशको निर्माण गरेको छ भने जर्मनीले शक्ति र अधिकारको साझेदारीलाई सुनिश्चित गर्ने उद्देश्यले संघीयताको निर्माण गरेको हो । 

भारतीयचाहिँ संघीयता अमेरिकाको जस्तो राज्य–राज्यको सम्झौता र सहमतिमा बनेको होइन । भारतमा सामाजिक, सांस्कृतिक र भौगोलिक परिवेशमा संघीयताको आधार निर्मित छ भने कुनै पनि राज्यलाई संघीय राज्यबाट छुट्टिएर स्वतन्त्र हुने अधिकार छैन । यसै आधारमा संघ–प्रान्त/राज्यबिच अधिकार संविधानमार्फत बाँडफाँड गरिएको छ । संघीय राज्यको विशेषता भन्नु नै द्वैत सरकार, संघ र राज्यमा शक्तिको विभाजन, संघ र राज्यलाई संविधानबाट अधिकार निसृत भई संविधानको सर्वोच्चता रहने व्यवस्था, राज्यमा उत्पन्न विवादको अन्तिम निरूपण र व्याख्या गर्ने अधिकार सामान्यतया संघीय अदालतलाई हुने, राज्य सरकार स्वतन्त्र र सम्प्रभु नहुनेजस्ता अवस्था र स्थिति हो ।

आज विश्वमा २८ देशले संघीयतालाई अंगीकार गरेका छन् । भौगोलिक र जनसंख्याका आधारमा अमेरिका, भारतजस्ता विशाल मुलुक अनि सेन्टकिट्स र नेभिसजस्ता ५० अत्यन्त साना मुलुक पनि संघीय अभ्यासमा छन् । भारतको एउटा राज्य उत्तर प्रदेशमा मात्रै १६ करोडभन्दा बढी जनसंख्या छ । अर्जेन्टिना अस्ट्रेलिया, जर्मनी र अमेरिकाजस्ता राष्ट्रमा संघीयता निर्माणको आधार क्षेत्रीयता रहेको देखिन्छ । त्यहाँ जातीयता, धार्मिक तथा भाषिक विभिन्नतामा आधारित संघीयता छैन ।

भारतलगायत कतिपय मुलुकमा कुनै पनि जाति, धर्म र भाषाको बाहुल्य नभएका कारण प्रान्त/प्रदेश निर्माण गर्दा भाषा र जातिगत आधार लिएको देखिन्छ । त्यस्तै, राज्यहरूको सीमा निर्धारण गर्ने कुरा पनि एउटा जटिल र चुनौतीपूर्ण विषय हो । एकात्मक राज्यबाट संघात्मक राज्यको निर्माण गर्दा त्यस्ता राज्यको प्रादेशिक सीमाको निर्माणमा ऐतिहासिक, भौगोलिक, आर्थिक, सामाजिक, भाषिक र सांस्कृतिक परिवेशलाई आधार लिएको देखिन्छ । यिनै आधारमा भारत १४ बाट २८ प्रदेश र नाइजेरिया तीनबाट ३६ प्रदेशमा संघीकृत भएका छन् । 

प्रदेशहरूको सीमा निर्धारण गर्दा विशेष सतर्कता र संवदेनशीलता अपनाउनुपर्ने हुन्छ । प्रादेशिक सीमा निर्धारण गर्दा बहुमतभित्र अल्पसंख्यकलाई अपमानित गर्ने किसिमको हुनुहुँदैन । खासगरी, विविधतालाई संरक्षण गर्न वैज्ञानिक आधारबाट प्रादेशिकताको सीमा निर्धारण गर्नुपर्ने हुन्छ । उपनिवेशबाट स्वतन्त्र भएपछि पनि धेरै मुलुकले संघीयता अवलम्बन गरेका छन् । त्यस्तै, द्वन्द्वपछि पनि धेरै मुलुकले संघीयता अपनाई त्यसै अनुकूलको संविधान पनि निर्माण गरेका छन् । जस्तै– इथियोपिया, सुडान, कंगो, इराकलगातयका संघीयतामा आ–आफ्नै परिवेश र विशेषता छन् । कुनै पनि मुलुकको संघीयता अर्को मुलुकका लागि सोही स्वरूपमा लागू गर्नु उचित नहुन सक्छ । 

संघीय मुलुकका संविधानहरूले संघीय सरकार र प्रादेशिक सरकारका बिचमा अधिकारको विभाजन संविधानमार्फत नै गरेका हुन्छन् । अधिकार विभाजनको सम्बन्धमा एकाध अलग–अलग पद्धति विकास भएका पनि छन् । एक थरी संघीय राज्यले दोहोरो स्वरूप अपनाएको देखिन्छ भने केहीले एकीकृत स्वरूपलाई अँगाल्न पुगेका छन् । दोहोरो स्वरूप अपनाएका मुलुकहरूले संघ र प्रान्तलाई समान विधायिकी अधिकार प्रदान गरेका हुन्छन् । बेल्जियम, ब्राजिल र अस्ट्रेलिया यसका उदाहरण हुन् ।

जर्मनी, दक्षिण अफ्रिका स्पेनजस्ता मुलुकले चाहिँ सम्पूरक र सहयोगी रूपमा काम गर्ने अन्तर्सम्बन्धित पद्धतिको विकास गरेको देखिन्छ । एकअर्काको बिचमा द्वन्द्व र विवाद चर्काउने र बढाउनेभन्दा पनि सहयोगीको भूमिका निर्वाह गरेका हुन्छन् । संघ र प्रान्तका बिच अधिकार विभाजन भए पनि कतिपय संरचनाहरू एकीकृत स्वरूपमा रहने र केन्द्रीय प्रभाव र निर्देशनमा नै प्रान्तले काम गरेको देखिन्छ । भारतलगायतका केही मुलुकको स्वरूपलाई हेर्दा एकीकृत पद्धतिका चरित्र बढी देखापर्छन् ।

यसरी विश्वमा संघीयताको संरचना र संघ तथा प्रदेशबिचको अधिकार क्षेत्र निर्धारण गरिएका छन् । अधिकांश मुलुकमा निकै समय श्रम तथा बौद्धिक विमर्श गरी संघीयता कार्यान्वयन गरिएका छन् । तर, नेपालमा त्यसो भएन । बडो हतार र हचुवाको भरमा संघीयता लागू गरिएको छ । दोस्रो जनआन्दोलनपश्चात् बनेको २०६३ सालको अन्तरिम संविधानमा संघीयता उल्लेख नगरिएकाले मधेशकेन्द्रित दलको लामो आन्दोलनपछि सरकारसित भएको सम्झौतापश्चात् मात्रै अन्तरिम संविधानमा संघीयताको प्रावधान थपिएको थियो । हुन त, माओवादीले आफ्नो जनयुद्धताका नै क्षेत्रीय र जातीय राज्यको नारा लगाएका हुन् । मधेश, कोचिला, थरूहट मगरात, ताम्सालिङ लिम्बुवान, खम्बुवान, किराँतजस्ता जातीय राज्यको चर्को नारा दिई जनतालाई जनयुद्धमा सामिल गराएका पनि हुन् । तर, जनयुद्ध र जनआन्दोलन समाप्त भई लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको स्थापना भएपछि माओवादीले ती सबै कुरा बिर्सिए । अन्तरिम संविधानमा संघीयता उल्लेख गरेको भए मधेश आन्दोलन हुने नै थिएन । न मधेशका युवाहरूले सहादत दिनुपर्थ्यो । वास्तवमा, संघीयता मधेश आन्दोलन कै उपज हो । त्यसपछि संघीयताका लागि जुन गृहकार्य, अध्ययन र अनुसंन्धान गर्नुपर्थ्यो, त्यो भएन । हचुवाको भरमा लागू गरियो । पहिलो, मधेश आन्दोलनपछिको सम्झौताअनुसार प्रदेशको संरचना नै भएन । सरकारसँग मधेश स्वायत्त प्रदेशलगायत आठबुँदे सम्झौता भएको थियो । 

मधेशलाई स्वायत्त प्रदेश बनाई यसअन्तर्गत उपप्रदेशहरू बनाउनुपर्थ्यो । नभए, मधेशमा दुई प्रदेशको निर्माण गर्नुपथ्र्यो– एउटा मेचीदेखि नारायणीसम्म अर्को नारायणीदेखि महाकालीसम्म । तर, मधेश प्रदेशको नाममा आठ जिल्लालाई मात्रै राखियो । सम्पूर्ण मधेशलाई चार प्रदेशमा विभाजित गरियो । मधेशको शक्तिलाई कमजोर पार्ने काम गरियो, मधेशको भावनालाई सम्बोधन गरिएन । राज्यप्रति मधेशको असन्तोष र आक्रोश झन् बढेर गयो । मधेशमा दुई प्रदेशको संरचना कायम गरिदिँदा बिग्रिने पनि केही थिएन । मधेशले छुट्टै अलग राज्यको माग गरेको थिएन । अवैज्ञानिक, अभौगोलिक रूपमा सात प्रदेशको संरचना गरियो । सात प्रदेशको सट्टा बरु पाँच प्रदेशको संरचना गरी दिएको भए राज्यको व्ययभार कम पर्थ्यो र स्थायित्व पनि हुन्थ्यो । मधेशमा दुई पूर्वी पहाडमा एक र पश्चिम पहाडमा एक तथा बिचमा काठमाडौं उपत्यका र वरिपरिका जिल्लाहरूलाई सामेल गरी एक प्रदेश गरी पाँचवटा प्रदेश गठन गर्दा सही हुन सक्थ्यो । तर, त्यसो नगरी सात प्रदेशको निर्माणले राज्यको त व्ययभार बढ्यो नै संघीयता अवैज्ञानिक पनि भयो । अबको संविधान संशोधनमा यसलाई सुधार गर्न सकिन्छ । निर्मित सात प्रदेशलाई पनि अधिकारविहीन बनाएको छ । संविधानप्रदत्त अधिकार सूचीलाई पनि लागू‌ गरिएको छैन । केन्द्रले अधिकांश अधिकार आफूसँगै राखेको छ ।

संघले आफूसित राखेको रक्षा र सेनासम्बन्धी अधिकारमा (१) राष्ट्रिय सुरक्षासम्बन्धी राष्ट्रिय एकता र भौगोलिक अखण्डताको संरक्षण (२) युद्ध र प्रतिरक्षा (३) हात हतियार, खरखजाना, कारखाना तथा उत्पादनसम्बन्धी (४) केन्द्रीय प्रहरी, सशस्त्र प्रहरी बल, राष्ट्रिय गुप्तचर तथा अनुसन्धान, शान्तिसुरक्षा (५) केन्द्रीय बैंक मौद्रिक नीति, विदेशी अनुदान, सहयोग र ऋण (६) परराष्ट्र तथा कूटनीतिक मामिला अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्ध र संयुक्त राष्ट्रसंघसम्बन्धी (७) अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि–सम्झौता, सुपुर्दगी अन्तर्राष्ट्रिय सीमा (८) भन्सार, अन्तःशुल्क (९) संघीय निजामती सेवा, न्याय सेवा (१०) अन्तरदेशीय तथा अन्तरप्रदेश विद्युत् प्रसारण, केन्द्रीय विश्वविद्यालय आदि छन् । यी अधिकार संघीय सरकारले आफ्नो अधीनमा राख्नु स्वाभाविक पनि हो । तर, राजस्व तथा निजामती सेवा तथा शान्ति–सुरक्षाजस्ता अधिकार प्रदेश सरकारलाई दिए मात्र तिनले आर्थिक स्वावलम्बन प्राप्त गर्न सक्छन् । 

संघीय सरकारले भन्सार, अन्तःशुल्क मालपोत, वनजंगल नदी नालाबाट आउने स्रोत प्रदेश सरकारलाई प्रत्यायोजन गरिदिएमा वा यसबाट आउने राजस्वको ५० प्रतिशत दिँदा पनि आर्थिक, वित्तीय रूपमा सम्पन्न भई केन्द्रको अनुदानको मुख ताक्नुपर्ने थिएन । साथै, निजामती प्रशासन र प्रहरी सेवातर्फ पनि प्रदेश सरकारलाई पूर्ण अधिकार दिनुपर्छ । प्रदेश लोकसेवा तथा प्रहरी सेवा जस्ता महत्वपूर्ण कुरालाई स्वतन्त्र छाडिदिनुपर्छ । तब मात्र संघीय प्रदेशहरू गतिशील हुनेछन् । कतिपय संविधानप्रदत्त अधिकार पनि संघीय सरकारले आवश्यक कानुन नबनाउँदा कामकारबाही अलपत्र परेको छ । प्रदेश सरकारलाई दिइएका अधिकारमाथि अनुचित नियन्त्रण ठिक हुँदैन । 

(देव कानुनविद् हुन्)