कसले बनाउँछ विवादित विधेयक ?

कानुनको मस्यौदामा लक्षित वर्ग सधैँ असन्तुष्ट 

संसद्मा दर्ता भएको विद्यालय शिक्षासम्बन्धी कानुनलाई संशोधन र एकीकरण गर्न बनेको विधेयक, २०८० का केही प्रावधानमा असन्तुष्टि जनाउ“दै देशभरका शिक्षक आन्दोलनमा उत्रे । देशभरका शिक्षकले पठनपाठन र काठमाडौंको ट्राफिक व्यवस्था अस्तव्यस्त हुने गरी आन्दोलन गरेपछि सरकार र आन्दोलनरत शिक्षकबीच शुक्रबार सहमति भयो । २७ भदौमा प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएको विधेयकमा सहमतिअनुसार संशोधन हुनेछ । विद्यालय बन्द गरेर प्रधानाध्यापकसहित हजारौँ शिक्षक राजधानी काठमाडौंमा प्रदर्शनमा उत्रिएपछि सरकारले जायज माग सम्बोधन गर्नुपर्ने सर्वपक्षीय मत उठेको थियो । 

विधेयकमा सरोकारवालाले विरोध गरेको र आन्दोलनमा उत्रेको यो पहिलो घटना होइन । यसअघि संघीय निजामती सेवा ऐनमा आफ्ना विषय समेट्न कर्मचारीहरू सिंहदरबारभित्रै आन्दोलनमा उत्रिएका थिए । उनीहरूसँग वार्ता गर्न गत वैशाखमा सरकारले सहजीकरण समिति नै गठन गरेको थियो । २१ भदौमा मन्त्रिपरिषद्ले संघीय निजामती सेवाको गठन, सञ्चालन र सेवाको सर्तसम्बन्धी विधेयक संसद्मा पेस गर्ने निर्णय गरेको थियो । 

तर, प्राविधिक विषय मिलाउनुपर्ने भन्दै अझै पनि विधेयक मन्त्रिपरिषद्को विधायन शाखामै छ । विधेयक संघीय मामिला तथा सामान्य प्रशासन मन्त्रालयमा आएपछि संसद्मा दर्ता गरिने मन्त्री अनिता देवी बताउँछिन् । यो विधेयकमा लामो समय छलफल भए पनि सरोकारवालाको विषय सम्बोधन गर्नकै लागि अझै संसद्मा पेस भएको छैन ।

यसअघि गुठी विधेयक ल्याउँदा काठमाडौं उपत्यकाका गुठीयारहरूले आन्दोलन चर्काउँदा सरकारले विधेयक नै फिर्ता लिनुपरेको थियो । पशु स्वास्थ्य तथा सेवा विधेयकको विरोधमा पशु चिकित्सक आन्दोलित भएका थिए । मिडिया काउन्सिल विधेयकको सञ्चार क्षेत्रबाट चर्काे विरोध भएको थियो । यी यस्ता उदाहरण हुन्, जसले विधेयक मस्यौदा गर्दा सरोकारवालाका चासो सम्बोधनमा ध्यान कम दिने वा पूर्वछलफलको अभाव रहने आभास दिन्छ । यससँगै विधेयक कसरी बन्छन् भन्ने प्रश्न पनि उठ्छ । विधेयक विवादमा आउँदा समय र खर्च पनि बढ्छ । 

संविधान निर्माणपछि समयानुकूल नयाँ कानुन बनाउनुपर्ने दायित्व सरकारलाई छ । तर, हरेक कानुन बनाउँदा सरोकारवाला आन्दोलित हुने वा असन्तुष्टि पोख्ने अवस्था बन्दै आएको छ । कानुनको मस्यौदा अर्थात् विधेयक संसद्मा दर्ता भएर सार्वजनिक हुनेबित्तिकै सरोकारवाला समूहले आन्दोलनको बाटो रोज्नुपर्ने बाध्यताले कानुनको मस्यौदाकार र सरोकारवालाको ‘ग्याप’ प्रस्ट देखाएको छ । कानुन बनाउने थलो संसद्ले पनि सरोकारवालाको आवाज सार्थक रूपमा सम्बोधन गर्न सकेको छैन ।

राष्ट्रिय सभाका सचिव सुरेन्द्र अर्याल विधि निर्माण प्रक्रियाको समीक्षा गर्नुपर्ने वेला आएको बताउँछन् । शिक्षा विधेयक ल्याउँदा शिक्षक, निजामती विधेयकमा कर्मचारी, गुठी विधेयकमा गुठीयार, कृषि विधेयकमा किसान आन्दोलित हुने र आर्थिक विधेयक, वित्त तथा मौद्रिक नीति ल्याउँदा निजी क्षेत्र र लगानीकर्ता निरुत्साहित हुनु विधि निर्माणको प्रक्रियामै प्रश्न भएको अर्यालको धारणा छ । ‘जो जससँग सम्बन्धित कानुन बनाउनुपर्ने हो सोही पक्ष प्रथम चरणमै असन्तुष्ट हुने विद्यमान परिस्थिति सिर्जना हुनु सहभागितामूलक विधि निर्माण प्रक्रियाको कमी त होइन ?’ उनले प्रश्न गरेका छन्, ‘यो विषयको कारण खोज्न जिम्मेवार पक्ष सबैले गम्भीरतापूर्वक सोच्ने कि ?’

कानुन मन्त्रालयका पूर्वसचिव माधव पौडेल नीति निर्माताको मनसायमै प्रश्न उठाउँछन् । ‘पछिल्लो समय हाम्रा प्रशासक, मन्त्रीहरूमा विषय राख्दा हामीले जे जानेका छौँ, त्यही सत्य हो, अरूसँग परामर्श गर्नुपर्दैन, कुनै भूमिका हुँदैन भन्ने मान्यता छ,’ पूर्वमन्त्रीसमेत रहेका पौडेल भन्छन्, ‘विधेयक निर्माण गर्दा सरोकारवाला, विषयविज्ञसँग जुन रूपमा परामर्श गर्नुपर्थ्यो, त्यो हुँदैन । यसले विधेयक त तयार गरिन्छ, कहिलेकाहीँ झारो टार्न सम्बन्धित सरोकारवाला बोलाएर कुरा भएको पनि सुनिन्छ । तर, मस्यौदामा उहाँहरूको परामर्श समेटिँदैन । मस्यौदा सार्वजनिक भएपछि सरोकारवालाई चित्त बुझ्दैन, विरोध हुन्छ ।’ 

विषयविज्ञ र सरोकारवालालाई समयमै छलफल नगराउनु कमजोरी भएको उनको निष्कर्ष छ । ‘समयमै विषयविज्ञ र सरोकारवालालाई छलफल गराएको भए सायद यस्तो समस्या आउँदैनथ्यो होला । हाम्रो अनुभवले त्यही देखाइरहेको छ,’ उनी भन्छन्, ‘हिजोको समयमा सरकारले गोप्य रूपमा जे पनि कानुन बनाउने अवस्था थियो । अहिलेको लोकतान्त्रिक खुला समाजमा विषयविज्ञ, सरोकारवाला, नागरिक समाजसँग विधेयक निर्माण प्रक्रियामा छलफल नगर्दाको परिणाम हो ।’ 

संसद्मा विधेयक गइसकेपछि पनि ‘हामीले जे जानेको छ त्यही सत्य हो’ भन्ने धारणा सांसदहरूमा रहेको र यो पनि समस्या भएको पौडेल औँल्याउँछन् । जसका कारण ऐन प्रमाणीकरण भइसकेपछि पनि विरोध गरेको उनको अनुभव छ । कानुन मन्त्रालयबाट विधेयक टुंगिसकेपछि मन्त्रिपरिषद्को विधेयक समितिमा हुने उलटपुलटले पनि समस्या ल्याउने गरेको उनी बताउँछन् । पूर्वसचिव पौडेल यसलाई सुधार्न विधेयकमा सार्वजनिक छलफल चलाउनुपर्ने धारणा राख्छन् ।

‘विधेयक संसद्मा पेस गर्नुअघि वेबसाइटमा राखेर यस्तो विषयको विधेयक हाउसमा पेस गर्दै छौँ भनेर जानकारी गराउन सके सरोकारवालाले आफ्नो ओपनियन दिन सक्थ्यो होला, त्यसको अवधि २० दिनमा सकिन्छ । यसबाट आएका सुझावका आधारमा विधेयकलाई अन्तिम रूप दिएर पठाउँदा विवाद नहोला,’ उनले भने । कर्मचारीतन्त्र र सरकारको हात बलियो हुने गरी विधेयक बनाउने, तर नागरिकलाई सशक्त बनाउने गरी विधेयक नबन्नु नै मूल रूपमा नीतिगत समस्या रहेको पौडेलको निष्कर्ष छ । 

पूर्वसभामुख ओनसरी घर्ती कानुनको मस्यौदा गर्ने मन्त्रालयले लक्षित जनसमुदायसँग गर्नुपर्ने परामर्शमा कमी देख्छिन् । ‘आखिरीमा नेपाल सरकारको मन्त्री पनि जनप्रतिनिधि नै हो, जनप्रतिनिधिले जनताप्रतिको आफ्नो उत्तरदायित्वलाई बहन गर्नुपर्‍यो । कसका लागि कानुन बनाउने भन्दा नेपाली जनताकै लागि हो । जनतालाई अप्ठ्यारो हुने कानुन त बनाउनुभएन । जनतालाई सहज होस्, न्याय होस्, समानता होस्, सबैको पहुँच होस्, सबैको सम्बोधन होस् भनेर त कानुन बनाउने हो । मेरो विचारमा अलिकति ग्यापिङ जनसमुदाय र जनप्रतिनिधिबीचमा देखिन्छ,’ उनले भनिन् । 

विधेयक बनाएर सदनलाई काम दिने सरकार नै भएकाले सम्बन्धित मन्त्रालयले अहिलेको प्रविधि प्रयोग गरेर पर्याप्त बहस तथा छलफलमार्फत जनताको हितलाई ग्यारेन्टी गरेमा त्यो ग्याप पूरा हुने उनको सुझाव छ । ‘बढीभन्दा बढी जनतालाई पहुँच दिनुपर्‍यो । जनताको पहुँच पुग्ने स्पेस सरकारले सोच्नुपर्छ । प्रत्यक्ष रूपमा सुझाव लिन नसके पनि डिजिटल माध्यमबाट सरकारले सरोकारवाला वा सम्बन्धित जनसमुदायको राय कस्तो छ वा न्याय–अन्याय के भइराखेको छ भन्ने हेर्नुपर्छ,’ उनले भनिन् । सदनमा आइसकेपछि पनि सरोकारवाला वा विज्ञको मत समेटेर जान सकिने पूर्वसभामुख घर्तीले बताइन् । ‘धेरै नै संशोधन गर्नुपर्ने विधेयक विषयगत समितिमा लैजाने चलन छ । समितिमा सुझाव दिन सरोकारवाला निवेदन दिएर आउन सक्नुहुन्छ, आफ्नो राय प्रकट गर्न पाउनुहुन्छ । विगतमा पनि थुप्रै विज्ञ आएर विधेयकमा राय दिनुभएको छ । सदनमा आइसकेपछि सुधार र परिमार्जन गर्नै नसकिने भन्ने होइन,’ उनले भनिन् ।

संसद् सचिवालयका कानुन महाशाखा प्रमुख सहसचिव लक्ष्मीप्रसाद गौतम जसको विषयमा कानुन बनाइन्छ, उनीहरूसँग छलफल गरेर नै विधेयक ल्याउने परम्परा रहेको, तर कुन हदसम्म गरियो भन्ने बहसकै विषय भएको बताउँछन् । ‘मस्यौदामा त्रुटि भए सदनले सच्याउन सक्छ । समितिबाट संशोधन गरेर जान सकिन्छ । समग्रमा भन्दा जसका विषयमा कानुन बनाइने हो, उससँग छलफल गर्नुपर्छ, तर उसको आवश्यकता परिपूर्ति हुने गरी कानुन बनाउनुपर्छ भन्ने छैन । राज्यको नीतिको कुरा हो । कतिपय कुरा निस्तेज पार्न कानुन बनाउने हो । सरोकारवालाको सबै कुरा सम्बोधन हुन्छ भन्ने होइन । के आवश्यक छ, त्यस आधारमा कानुन बनाउने हो,’ उनले भने । पछिल्लो समय संघीयता कार्यान्वयन गर्दा साबिकभन्दा परिवर्तन भएर आएका कानुनी मस्यौदालाई आत्मसात् गर्न नचाहेजस्तो देखिएको उनको विश्लेषण छ । ‘संघीयताले फरक व्यवस्थाको परिकल्पना गर्दा त्यसमा जाँदा पनि समस्या देखिएको छ,’ गौतम भन्छन् । 

संसद् सचिवालयका प्रवक्ता एकराम गिरी मस्यौदामा असन्तुष्टि भए पनि संसदीय प्रक्रियामा संशोधन गरेर सच्याउने बाटो खुलै रहेको बताउँछन् । ‘सांसदहरूले आफैँले समेत सरोकारवालासँग सम्पर्क गरेर सुझावलाई संशोधन प्रस्तावमार्फत राख्न सक्नुहुन्छ । अथवा विषयगत समितिमा बोलाएरै छलफल गर्ने सुविधा पनि छ । यद्यपि, मस्यौदा तयार पार्ने सवालमा पर्याप्त छलफल हुन सकेमा पछि विवाद आउने अवस्था भने रहँदैन,’ उनी भन्छन् । 

कानुन, न्याय तथा संसदीय मामिलामन्त्री धनराज गुरुङ सरकारले संविधानको अधीनमा रहेर कानुन बनाउन खोज्ने र सरोकारवालाले पुरानै मानसिकतामा संविधानभन्दा बाहिरको व्यवस्था ऐनमा खोज्दा समस्या भएको बताउँछन् । ‘विधेयक निर्माणमा ग्याप कहाँ छ भने सरकारले संविधानको अधीनमा रहेर कानुन बनाउनुपर्ने, तर कहिलेकाहीँ संविधानभन्दा बाहिर गएर माग आइदिने, यहाँनेर गलत बुझाइ भइरहेको छ,’ उनले भने । 

देश संघात्मक राज्य प्रणालीमा गए पनि नागरिकको मानसिकता र व्यवहार कुनै पनि कोणबाट संघीयतालाई स्वीकार नगरेको देखिएको र यसको असर कानुन निर्माणमा परेको मन्त्री गुरुङको निष्कर्ष छ । ‘कानुन बनाउने भनेको त एउटा विधिमा जानको लागि न हो । परम्परागत शैलीमा चलिरहेको त छँदै छ नि !’ उनी भन्छन्, ‘परम्परालाई भत्काएर संघात्मक मुलुकमा त गयौँ, संविधान बनायौँ । तर, परम्परागत ऐन–नियममै रहिरहनुपर्छ भन्ने मानसिकता छ । एकातिर कानुन ल्याऊ, भन्ने अर्काेतिर फेरि जे–जसो चलेको छ, त्यसै चल्न पाउनुपर्छ भनेको छ, यो द्वैध मानसिकताको उपज हो ।’ मन्त्री गुरुङले शिक्षा विधेयककै सन्दर्भमा सरोकारवालासँग पटक–पटक छलफल भएर नै टुंगिएको, तर पहिला समझदारी गर्ने र पछि कुरा फेर्दै जाँदा गाह्रो भएको बताए । 

बजेट निर्माणमा समेत जनसहभागिता हुँदैन
विधायिकी कार्य मात्रै होइन संसद्बाट पारित हुने बजेट निर्माणमा समेत जनसहभागिता छैन । यसपटक बजेटका सिद्धान्त र प्राथमिकता, नीति तथा कार्यक्रम र अर्थ तथा विनियोजन विधेयकमाथिको छलफलका क्रममा जनप्रतिनिधिले बजेट निर्माण प्रक्रियामा आफूहरूलाई पनि सहभागी गराउनुपर्ने माग गरेका थिए । सरकारले आगामी वर्षदेखि बजेट निर्माणमा सांसदको भूमिका सुनिश्चित गरिने र त्यसका लागि फागुनदेखि नै सिद्धान्त र प्राथमिकतामा पूर्वछलफल चलाउने प्रतिबद्धता जनाएको थियो । 

‘आगामी वर्षदेखि मन्त्रालयगत बजेट सीमा निर्धारण भएपश्चात् फागुन मसान्तभित्र विनियोजन विधेयकका सिद्धान्त र प्राथमिकता संघीय संसद्मा पेस गर्ने व्यवस्था मिलाइनेछ । यसले बजेटको सिद्धान्त र प्राथमिकतामा पर्याप्त छलफल गरी सांसदहरूबाट प्राप्त मार्गदर्शन र सुझावका आधारमा यथार्थपरक बजेट तर्जुमा गर्न सघाउ पुग्नेछ,’ प्रधानमन्त्री पुष्पकमल दाहाल प्रचण्डले १३ असारमा संसद्मा भनेका थिए । प्रधानमन्त्रीले बजेट निर्माणमा सांसदको कुनै पनि भूमिका नभएको आजसम्मको बजेट निर्माण प्रणालीलाई परिवर्तन गर्ने बताएका थिए । आगामी वर्षदेखि बजेट निर्माण गर्ने प्रक्रियामा प्रतिनिधिसभाका प्रत्यक्ष निर्वाचित सांसदको संयोजकत्वमा सम्बन्धित क्षेत्रका अन्य सांसदहरूको सल्लाहबमोजिम बजेट निर्माण गर्ने परिपाटी सुरु गरिने उनको भनाइ थियो ।

कसरी बन्छ मस्यौदा, कति लाग्छ समय र खर्च ? 
मन्त्रिपरिषद्ले स्वीकृत गरेको कानुन आयोगको ‘कानुन तर्जुमा दिग्दर्शन’अनुसार कानुनको मस्यौदा सम्बन्धित मन्त्रालयले नीति प्रतिपादन गरेर बनाउँछ । मस्यौदामा उल्लेखित कानुनी भाषामा अन्तिम रूप दिने काम कानुन मन्त्रालयले गर्छ । विभागीय मन्त्रालयले कानुनको मस्यौदा बनाउँदा संविधान, राज्यका नीति र अन्तर्राष्ट्रिय प्रतिबद्धताअनुकूल ख्याल गर्नुपर्छ । उक्त कानुनको प्रभाव मूल्यांकन, पूर्वसम्भाव्यता, कार्यान्वयनयोग्य, आर्थिक व्यभारको विषय हेर्नुपर्छ । सरोकारवाला पक्षसँग छलफल गरेर चासो सम्बोधन गर्ने, विज्ञको राय लिने काम गरिन्छ । 

मस्यौदा तयार भइसकेपछि कानुन मन्त्रालयमा पठाइन्छ । सम्बन्धित मन्त्रालयको ढाँचा मिलेको छ कि छैन, कुनै कुरा छुटेको छ कि भनेर परीक्षण कानुन मन्त्रालयले गर्छ । कानुन मन्त्रालयले स्वीकृत गरेपछि विभागीय मन्त्रालयले विधेयक मन्त्रिपरिषद्मा लैजान्छ । मन्त्रिपरिषद्ले आफ्नो विधायन समितिमा पठाउँछ । समितिले आवश्यकताका आधारमा सुधार गरेर मन्त्रिपरिषद्मा पठाउँछ । मन्त्रिपरिषद्ले पास गरेर संसद्मा पेस गर्न सम्बन्धित मन्त्रालयलाई स्वीकृति दिन्छ । त्यसपछि मस्यौदा अर्थात् विधेयक संसद्मा दर्ता भएर संसदीय प्रक्रियामा अघि बढ्छ । 

मूलतः सरकारी विधेयक निर्माणमा मन्त्रीदेखि सचिव, सहसचिव, उपसचिव र अधिकृतसम्मका अधिकारी संलग्न हुन्छन् । कर्मचारीतन्त्रको प्रमुख भूमिका हुन्छ । संसद् सचिवालयका अधिकारीका अनुसार एउटा कानुनको मस्यौदा बनाउन चारदेखि पाँच महिना लाग्छ । ऐन बन्न औसतमा आठदेखि १० महिना लाग्छ । ऐन बन्दा स्रोत–साधनमा करिब एक करोडजति खर्च हुन्छ । तर, कतिपय ऐन सरोकारवालालाई नसमेटेरै बनाउँदा तुरुन्तै संशोधन गर्नुपरेको उदाहरण पनि छ । लामो समय र लगानी खर्च भए पनि सम्बन्धित समुदायलाई नसमेट्दा मस्यौदा विवादित बन्ने गरेको छ ।