क्रमश: सुधार हुँदै वित्तीय संघीयता

मुलुक संघीयतामा गइसकेपछि विभिन्न आयाम छन् । राजनीतिक, प्रशासनिक, वित्तीय, सामाजिक र सांस्कृतिक संघीयतासँगै हाम्रो मनोवृत्तिको शैलीको पनि संघीयकरण हुन जरुरी छ ।

मुलुक संघीयकरण हुने अवस्थामा छ । राजनीतिक दलले पार्टी कमिटी संघीय संरचनामा लगेका छन् भने संविधानले परिकल्पना गरेका राजनीतिक संरचना बनेका छन्, तिनले काम गरिरहेका छन् । यसरी राजनीतिक संघीयता अगाडि बढेको देखिन्छ । 

प्रशासनिक संघीयतामा पनि कर्मचारीको समायोजनको प्रक्रिया अगाडि बढेको छ । त्यसलाई पनि राष्ट्रिय मापदण्ड बनाएर प्रदेश र स्थानीय तहका कर्मचारी प्रशासनलाई व्यवस्थापन गर्नुपर्ने हुन्छ । सरकार निजामती सेवा ऐन ल्याउने तयारीमा देखिन्छ, ढिलो भयो भन्ने पनि छ। 

प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्दा तीन तहकै सरकारको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा बाँडफाँटको विषय पनि छ । पछिल्लोपटक नदी डाइभर्सनका आयोजनाको प्रतिफलको हिस्सा पेचिलो बनेको छ । रोयल्टी बाँडफाँटको सिद्धान्त के हो भने सकारात्मक प्रभावका कारणले उसलाई संरक्षण गर्ने व्यवहारलाई प्रोत्साहन गर्नुपर्छ।

संघीयताको सुरुवातीमै संघीयकरण पूरा हुन १० वर्ष लाग्ने ठानिएको थियो, त्यसैले अहिलेको यो अवधिलाई ढिलो भइहाल्यो भन्नुपर्ने अवस्था छैन । यद्यपि, छिटो भइदिएको भए अझ राम्रो हुन्थ्यो।

वित्तीय संघीयताको सवालमा चारवटा विषय छिनोफानो गर्नुपर्ने हुन्छ । पहिलो, तीनवटै तहमा रहेका सात सय ६१ वटै संघीय इकाइको कामको यकिन, कामको जिम्मेवारी बाँडफाँट तथा सेवा प्रवाहका लागि लाग्ने लागत यकिन गर्ने कुरा महत्वपूर्ण हुन्छ । 

कामको बाँडफाँटमा सुरुवाती चरणमा केही अन्योल देखिए पनि पछिल्लोपटक स्पष्ट हुँदै गएको छ । यद्यपि, संविधानले परिकल्पना गरेअनुसारका कैयौँ ऐन जारी हुन सकेका छैनन् भने बनेका नयाँ ऐनमा पनि कतिपय कामको बाँडफाँटका विषय समावेश गर्न नसकिएको अवस्था छ । यसमा विभिन्न कारण हुन सक्छन्, संघीयकरणमा मनोदृष्टि र मनोदशाले पनि काम गरेको हुन सक्छ । हाम्रो मनोदशा संघीय संरचनाअनुकूल नबनिसकेको पनि हुन सक्छ ।

कामको बाँडफाँटको प्रस्टता हुँदै जाँदा संघले राष्ट्रिय र प्रदेशले प्रादेशिक मापदण्ड परिभाषित गर्दै जाने हो भने सरल र सहज हुन्छ । यसले कामको बाँडफाँटसँगै खर्च पनि यकिन गर्न मद्दत गर्छ । खर्च परिपूर्ति गर्नका लागि स्रोतको विन्यास कसरी गरिएको भन्ने पाटो वित्तीय संघीयताको अर्काे महत्वपूर्ण पाटो हो । 

राजस्व र वित्तीय हस्तान्तरण : तीन तहकै सरकारलाई कर लगाउने, खर्च गर्ने र नियमनको अधिकार छ, संविधान र कानुनले सीमा निर्धारण गरिदिएको छ । खर्चको जोहो गर्न संविधानले करको अधिकार दिएको हो । प्रदेश र पालिकाले पनि कर उठाउन सक्छन् । तीनवटै सरकारले आर्थिक ऐनबमोजिम कर लगाएर कार्यान्वयन गरेका छन् ।

\\संघ सरकारले आफूले उठाउने आन्तरिक अन्तःशुल्क र मूल्य अभिवृद्धि करको १५–१५ प्रतिशत स्थानीय र प्रदेशलाई दिन्छ भने ७० प्रतिशत आफू लिने कानुनमार्फत बन्दोबस्त गरेको छ । त्यसबाहेक प्रदेश र स्थानीय तहलाई पनि कर उठाउने अधिकार दिइएको छ । उनीहरूले कर उठाएर खर्चको जोहो गर्नुपर्ने हुन्छ । 

आर्थिक प्रशासनका हिसाबले तीनवटै सरकारमा थप सुधार गर्नुपर्ने ठाउँ छन् । जहाँसम्म राजस्व उठाउने विषय छ, प्रदेश र स्थानीय तहमा त्यति उत्साह भएन कि ? उनीहरूले स्रोत संकलनमा मिहिनेत गर्न छाडेर संघ र प्रदेश सरकारको भर परेको पनि देखिन्छ । साधनस्रोतको बाँडफाँटमा राजस्व उठाउन गरेको प्रयासलाई पनि हेर्नुपर्ने हुन्छ । 

वित्त आयोगले यसलाई सूत्रमा राखेको छ, अब हाइलाइट गरेर जाने पक्षमा छौँ । कर प्रशासनका हिसाबमा स्थानीय तहसँग ज्ञानको अभाव छ, सक्षमता पनि बढाउनुपर्ने देखिन्छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई संघले सहयोग गर्नुपर्छ, किनकि संघ सरकारसँग लामो अनुभव छ, ज्ञान हस्तान्तरण गर्नुपर्छ।

०७४ मा प्रदेश र स्थानीय तह कार्यान्वयनमा आएसँगै सुरुवाती चरणमा उत्साहित भएर कर लगाउन थाले । तर, सबैतिरबाट प्रहार भयो । मिडियामा पनि बुझेर/नबुझेर नकारात्मक कुरा बढी आए, बर्बादै भयो कि भन्ने पनि भयो । प्रहार भएपछि अब पापिलकाले कर छुटदेखि करविहीन पालिका भन्न थाले भने के हुन्छ ? भन्ने भय थियो । तर, अहिले सुधार हुँदै गएको छ। 

सुरुमा चारवटा करका एकल अधिकार दोहोरो (प्रदेश र स्थानीय तह दुवैलाई ) दिइएको थियो । मनोरञ्जन, विज्ञापन, सवारीसाधन र पर्यटन दुवैको एकल अधिकार थियो । तर, यी कर प्रदेश र स्थानीय तह दुवैले उठाउँदा राम्रो हुँदैन भन्ने रूपान्तरित व्यवस्थापिका संसद्लाई लागेर अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐनमा एकल कर प्रशासनको व्यवस्था गरेर समस्याको हल गरिएको थियो, जुन राम्रो बन्यो । एकल कर प्रशासनको व्यवस्था नगरेको भए बेथिति बढ्न सक्थ्यो।

मुलुक संघीयतामा गएपछि कामको जिम्मेवारी प्रदेश र स्थानीय तहमा गएको छ । कामको जिम्मेवारी दिएअनुसार करको अधिकार हस्तान्तरण गर्न सक्ने अवस्था नभएपछि अन्तरसरकार वित्तीय हस्तान्तरणको व्यवस्था गरिएको छ । बढी कर उठाउने संघ सरकारले अनुदानका रूपमा प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई वित्तीय हस्तान्तरण गर्ने गरिएको छ भने प्रदेशले पनि निश्चित अनुदान स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्नुपर्छ । अहिले संघबाट वित्तीय हस्तान्तरणअन्तर्गत समानीकरण अनुदान, समपूरक अनुदान, ससर्त र विशेष अनुदान वितरण भइरहेको छ। 

तर, वित्तीय हस्तान्तरण बाँडफाँट गर्दा संघ र प्रदेश सरकारले आफूलाई मन लागे दिने नलागे नदिने होला भनेर संवैधानिक आयोग (प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग) को गठन भएको हो । किनकि निष्पक्षता र वस्तुनिष्ठताका आधारमा वित्तीय हस्तान्तरण व्यवस्थित गरोस् भनेर । सरकारले ससर्त अनुदानमा बढी जोड गर्यो भन्ने प्रश्न पनि उठ्ने गरेको छ । ससर्त अनुदानका आधारमा वित्त आयोगले दिने संवैधानिक व्यवस्था छ । तर, सर्तहरू नेपाल सरकारले राख्न सक्छ । सर्त राख्दाका आधार क्षेत्र हुन सक्छ । शिक्षा, स्वास्थ्य, खानेपानी, सडकका लागि भनेर अनुदान तोक्न सक्छ । अर्थात् यति बजेट सडक क्षेत्रलाई भन्न सक्छ । कार्य क्षेत्रभित्र भनेर मापदण्ड दिनुपर्यो, मापदण्ड सर्त हुन्छ।

राष्ट्रिय नीति र प्राथमिकीकरण गर्ने आधार छन् । पालिकाको हरेक वडाको केन्द्रसम्म जाने बाटो बनेको छैन, हरेक वडासम्म बाटो बनाउने नीति छ । त्यहाँ नभएकाले त्यो काम गर्ने पैसा दिएको भन्नुपर्छ । तर, पहिले कुन वडामा बाटो बनाउने, कताबाट बाटो लैजाने भनेर पालिकालाई नै निर्णय गर्ने अधिकार दिनुपर्छ । यो आयोजना बनाऊ भनेर सर्त तोक्न भने मिल्दैन । कुन पालिकाको प्राथमिकता के छ भनेर स्वयंले तोक्ने हो । पालिका स्वंयमले नै बजेट छुट्याएको छ कि छैन भनेर पनि संघ सरकारलाई थाहा छैन । थाहा पाउने मेकानिजम पनि छैन। 

संघले आयोजनाको नाम र रकम नै तोकिदियो भने संघीयताको मर्मअनुसार भएन । मापदण्ड दिन सकिन्छ, लक्ष्य तोक्न सकिन्छ, क्षेत्र तोक्न सकिन्छ । तर, आयोजना तोकेर दिने होइन र रकम नम्बर तोक्न मिल्दैन भनेर आयोगले सुरुदेखि नै भनेको छ । नेपाल सरकारले कार्यान्वयन गरेको छैन, कार्यान्वयन हुन्छ भन्ने विश्वास छ।

स्थानीय तहका स–साना आयोजनाको प्राथमिकीकरण पालिकाबाटै हुनुपर्छ भने उनीहरूले नै कार्यान्वयन गर्नुपर्छ । संघ र प्रदेशले स्थानीय तहका आयोजना तोक्ने, लाइन आइटम बजेट तोकेर पठाउने अभ्यास गलत छ । यो ससर्त अनुदानको आधारविपरीत हो।

रोयल्टी बाँडफाँट र लगानीको प्रतिफल : प्राकृतिक स्रोत (पर्वतारोहण, विद्युत्, वन र खानी तथा खानीजन्य) रोयल्टीको ५० प्रतिशत संघले पाउँछ भने प्रदेश स्थानीय तहले २५–२५ प्रतिशत पाउँछन् । भौगोलिक अवस्थिति, प्रभावित स्थानीय तहको क्षेत्रफल र जनसंख्यालाई आधार मानिएको छ । त्यस आधारमा क्याल्कुलेसन गर्नुपर्छ । तर, रोयल्टी वितरणमुखी भएन निश्चित पकेटमा गयो कि भन्ने एकथरीको आलोचना छ । यसमा वित्त आयोगले के भनेको छ भने प्रदेश र स्थानीय तहमा जाने २५–२५ प्रतिशतलाई थप सहज बनाएर वितरण गर्नुपर्छ । कुनै पालिका मारमा पर्यो भन्ने प्रदेशलाई लागेमा आफूले पाएको २५ प्रतिशतबाट व्यवस्थापन गर्न सक्छ भने प्रदेश नै मारमा परेमा संघले आफूले पाएको ५० प्रतिशतबाट हेर्दा हुन्छ। 

वित्तीय संघीयता निरन्तर विकसित हुँदै जाने प्रक्रिया हो । लामो समय अभ्यास गरेका मुलुक पनि आफ्नो सिकाइलाई व्यवस्थित गर्दै आफ्नो अन्तरसरकार वित्तीय सम्बन्धलाई मजबुत बनाउन लागिपरेकै देखिन्छ।

प्राकृतिक स्रोत परिचालन गर्दा तीन तहकै सरकारको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा बाँडफाँटको विषय पनि छ । पछिल्लोपटक नदी डाइभर्सनका आयोजनाको प्रतिफलको हिस्सा पेचिलो बनेको छ । यसका सकारात्मक र नकारात्मक दुवै प्रभाव छन् । रोयल्टी बाँडफाँटको सिद्धान्त के हो भने सकारात्मक प्रभावका कारणले उसलाई संरक्षण गर्ने व्यवहारलाई प्रोत्साहन गर्नुपर्छ।

प्राकृतिक स्रोत–साधन हुँदा कमाइ पनि हुने रहेछ, फाइदा हुँदो रहेछ । नकारात्मक प्रभाव कम गर्न रोयल्टीबाट आएको रकमलाई उपयोग गर्न सकून् भनेर नै स्थानीयकरण गरिएको हो । जहाँ आयोजना छ, त्यहाँ असर बढी पर्ने भएकाले प्रभावित क्षेत्रलाई बढी प्राथमिकता दिइएको हो । प्रादेशिक असर छ भने प्रदेशले हेर्नुपर्छ राष्ट्रिय असर हो भने संघले हेर्नुपर्छ । त्यो हिसाबले बाँडफाँटको बन्दोबस्त गरिएको हो । पालिकालाई गएको २५ प्रतिशत रोयल्टी सबै पालिकालाई वितरण गर्ने भनियो भने हजार मात्र पर्न जान सक्छ । त्यसको कुनै प्रतिफल हुँदैन, प्रभावित क्षेत्रको अर्थ पनि हुँदैन । 

आन्तरिक ऋण : राजस्व र वित्तीय  हस्तान्तरणबाट नपुगेको अवस्थामा आन्तरिक ऋण लिने व्यवस्था पनि गरिएको छ । संघ, प्रदेश र स्थानीय लिन पाउने आन्तरिक ऋणको सीमा वित्त आयोगले निर्धारण गरेको छ। 

चालू आव ०७९/८० का लागि संघ सरकारको हकमा कुल जिडिपीको ५.५ प्रतिशतभन्दा बढी ऋण नलिन सिफारिस गरिएको छ । प्रदेश र स्थानीयको हकले आन्तरिक राजस्व (उसले अरू सरकारबाट प्राप्त गर्ने राजस्व÷अनुदान होइन)को योगफलको १२ प्रतिशतमा नबढ्ने गरी आन्तरिक ऋण लिन पाउने सीमा निर्धारण भयो । तर, प्रदेश र स्थानीय सरकारले अहिलेसम्म आन्तरिक ऋण लिन सकेका छैनन्। 

प्रदेश र स्थानीय सरकारले ऋण लिनका लागि उसका तीन चारवटा कुरा परिभाषित हुनुपर्छ । ऋणको हिसाबकिताब कसले राख्ने हो संस्थागत बन्दोबस्त हुनुपर्छ । के–के टुल्स जारी गरेर ऋण जारी गर्न सक्छ (डिभेन्चर, बैंकिङ प्रणालीबाट लिने हो कि नेपाल सरकारसँग लिने हो), कसरी लिने भनेर परिभाषित हुनुपर्छ । ऋण लिने प्रक्रिया चाहिन्छ । यसका लागि संघीय कानुन बनाएर संरचना जन्माउनुपर्छ ।

वित्तीय जोखिम : तीनवटै तहका सरकारमा वित्तीय जोखिमको व्यवस्थापनमा कहीँ न कहीँ चुकेका छौँ । नयाँ अभ्यास भएर प्रदेश र स्थानीय तहमा पनि यसको समस्या धेरै छ । आयोगले योजनाबद्ध रूपमा बजेट तर्जुमा, स्रोत परिचालनमा प्रोत्साहन गरिरहेको छ । तालिम, मूल्यांकनका विधिमार्फत प्रोत्साहित गर्ने काम भइरहेको छ । तर, योजना र बजेटका हिसाबले प्रदेश र स्थानीय तहसँग अझ पनि सहकार्य गर्नुपर्ने देखिन्छ । 

बजेट अनुशासनमा बस्ने कुरा हो, योजना भनेकै अनुशासन हो । पाँच वर्षका लागि पूर्वानुमान हुन्छ, पाँच वर्षका लागि क्रियाकलापलाई प्राथमिकीकरण गरिन्छ । तब पो पाँच वर्ष यो फ्रेममा बसेर काम गर्न सकिन्छ । तर, मन लागे योजना राखेको छ मन नलागे झिकेको छ, यसरी किन योजना बनाउनुपर्यो ? योजना बनाइसकेपछि अनुशासनको कुरा छ । संघदेखि स्थानीयसम्म सबैलाई प्रोत्साहित गर्नुपर्ने देखिन्छ । वित्तीय सुशासन नभएको, छाउन नसकेको दोष संघीयताले पाउनुहुँदैन, हाम्रो मनोदशा र मनोवृत्तिको पनि संघीयकरण गर्नुपर्ने कुरा छ । 

एकआपसमा सिकाइ आदानप्रदान गर्नुपर्ने छ । वित्तीय जोखिम भएका क्षेत्र पहिचान गर्ने र त्यहाँ बढी ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ। महालेखापरीक्षकको लेखापरीक्षण पनि पेसागत हुँदै गएको छ। त्यसअनुसारको क्षमता अभिवृद्धिको काम भइरहेको छ। राम्रा कामलाई सुधार गर्ने र कमीकमजोरी वा सुधार गर्नुपर्ने विषय छ । क्षमता नभएर सुशासन आउन नसकेको हो भने प्रणालीमा सुधार गर्नुपर्छ । तर, इन्टेन्सका कारणले नभएकाको हो भने अख्तियारले पनि दायरा ध्यान दिएर काम गरेमा सुधार हुँदै जान्छ।

सार्वजनिक लगानी अनुत्पादक क्षेत्रमा गयो भन्ने पनि छ । लगानीको आवश्यकता ख्याल नगर्ने, आम रूपमा प्राथमिकता भौतिक पूर्वाधारमा गएको देखिन्छ । हामीलाई भौतिक पूर्वाधार चाहिन्छ, त्यो महत्वपूर्ण छ । तर, प्राथमिकीकरणको क्रममा कसरी बजेट विन्यास गर्छाैँ भन्ने कुरा छलफल गर्न जरुरी छ। सामाजिक पूर्वाधारले कम महत्व पाएको हो कि भन्ने गुनासो छ । सामाजिक पूर्वाधारमा राजनीतिक नेतृत्वलाई किन धेरै आकर्षित गरेन होला ? सामाजिक पूर्वाधारमा जाँदा पनि त्यसभित्रको भौतिक पूर्वाधारमा बढी जोड देखिन्छ । विद्यालयमा विद्यालयको भवन बनाउन, स्वास्थ्यमा भवन बनाउन बढी रुचि हुन्छ । तर, व्यवस्थापन, सर्भिस डेलिभरी, कति रेस्पोन्सिबल छ त्यसको क्वालिटी के छ ? रेगुलारिटी के छ ? तालिम र नलेजको पाटो के छ ? विद्यार्थीको सिकाइ उपलब्धिको पाटो के छ ? त्यो पाटोमा राजनीतिक नेतृत्व त्यति धेरै सचेत नभएको देखिन्छ।

त्यसैले भौतिक पूर्वाधारले महत्व पाउनुहुँदैन भन्ने होइन, तर हामीसँग सीमित स्रोत–साधन भएकाले सामाजिक पूर्वाधार र भौतिक पूर्वाधारको सन्तुलन कहाँनिर गर्ने भन्ने विषय राजनीतिक क्षेत्रमा अली बढी बहस चलाउनुपर्ने देखिन्छ । अलि भौतिक पूर्वाधारतिर ढल्किएको हो कि भन्ने ? कारण के पनि होला भौतिक पूर्वाधार तत्काल देखिन्छ । तर, शिक्षाको सुधारमा लाग्न शिक्षण–सिकाइ प्रक्रियामा सुधार भएर अनुभव हुने गरी नतिजा देखिन समय लाग्न सक्छ वा सुधारको अनुवभ नै नगर्न पनि सक्छन् । यसले बाध्यता पनि हो कि नेताहरूलाई । बाटो बनाइदिनुबित्तिकै धन्यवाद मिल्छ । तर, शिक्षाको गुणस्तर सुधारका कुरामा फूलमाला र धन्यवाद पर्खन धेरै पर्खनुपर्ने हुन्छ । यसरी पाँच वर्ष बित्न सक्छ।

वित्तीय संघीयता निरन्तर विकसित हुँदै जाने प्रक्रिया हो । लामो समय अभ्यास गरेका मुलुक पनि आफ्नो सिकाइलाई व्यवस्थित गर्दै आफ्नो अन्तरसरकार वित्तीय सम्बन्धलाई मजबुत बनाउन लागिपरेकै देखिन्छ । ती सिकाइबाट सिक्न सक्छौँ र आन्तरिक सिकाइले पनि थप परिभाषित गर्ने स्पष्ट बनाउने, व्यावहारिक बनाएर बढ्नुपर्नेछ। 

(पौडेल राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगका अध्यक्ष हुन्)