कानुनको गलत अभ्यासले उब्जाएको समस्या

निर्माणाधीन आयोजना अलपत्र पर्नु र सम्पन्न आयोजना पनि गुणस्तरहीन हुनु नेपालको हकमा सामान्यजस्तै हुन थालेको छ । यस्तो हुनुमा आयोजना व्यवस्थापनको एउटा महत्वपूर्ण पक्ष अनुगमन प्रणाली प्रभावकारी नहुनुलाई जिम्मेवार मानिन्छ । तीनै तहका सरकारले आयोजना तथा कार्यक्रमको अनुगमनलाई प्रभावकारी बनाउने कुरा बर्सेनि नीति तथा कार्यक्रममार्फत प्रस्तुत गरिरहेकै हुन्छन् ।

राष्ट्रिय योजना आयोगले अनुगमन तथा मूल्यांकनसम्बन्धी कार्यमा रहेका अस्पष्टता हटाउन तथा त्यसलाई व्यवस्थित बनाउन अनुगमन तथा मूल्यांकन दिग्दर्शन, २०७५ जारी गरेको छ भने भर्खर मात्र राष्ट्रिय सभाले अनुगमन तथा मूल्यांकन विधयेक पारित गरी प्रतिनिधिसभामा पठाएको छ । त्यसो त स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन २०७४ को दफा (१६) ले उपप्रमुख÷उपाध्यक्षलाई स्थानीय तहबाट सञ्चालित आयोजना वा कार्यक्रमको अनुगमन र सुपरीवेक्षण गरी कार्यपालिकामा प्रतिवेदन पेस गर्ने जिम्मेवारी सुम्पेको छ । तर, जिम्मेवारी कार्यान्वयका विधि र प्रक्रियाबारे रहेको अस्पष्टता र गलत प्रयोगका कारण समस्या सिर्जना हुनुका साथै अधिकार प्रयोगमा नीति निर्माण गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने निकायबीच द्वन्द्व सिर्जना हुन थालेको छ । 

यसअघि कर्मचारीमा मात्र सीमित रहेको अनुगमनमा जनप्रतिनिधिलाई समेत जिम्मेवार बनाइएको छ । तर, यही कानुनी प्रावधानलाई टेकेर स्थानीय तहका उपाध्यक्ष/उपप्रमुखले आयोजना तथा कार्यक्रमको भुक्तानी प्रक्रिया पनि आफ्नो नियन्त्रणमा हुनुपर्छ भन्ने अभिव्यक्ति दिन थालेका छन् । उनीहरूका अनुसार स्थानीय तहमा कार्यरत कर्मचारीलाई जनप्रतिनिधिले नियन्त्रण र निगरानीमा राख्नुपर्छ ।

उपाध्यक्ष/उपप्रमुखको प्रतिवेदन र सिफारिसविना भुक्तानी गर्न नहुने उनीहरूको तर्क छ । यही आधारमा कतिपय स्थानीय तहमा अन्तिम भुक्तानीका लागि उपाध्यक्ष/उपप्रमुखको सिफारिसलाई अनिवार्य बनाइएको पनि छ । परिणामतः स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनमा भएको व्यवस्थाको गलत प्रयोगले जनप्रतिनिधि र कर्मचारीको क्षेत्राधिकारमा द्वन्द्व उत्पन्न हुन थालेको छ । साथै, उपाध्यक्ष÷उपप्रमुख पनि त्यही कारण अख्तियारको फन्दामा पर्न थालेका छन् । 

यसरी हेर्दा आर्थिक कारोबार गर्ने कुनै अख्तियारी वा अधिकार नै नभएका स्थानीय तहका उपाध्यक्ष÷उपप्रमुख सोही कारण अख्तियारको फन्दामा पर्नु आश्चर्यको विषय हो । स्थानीय तहका उपप्रमुख/उपाध्यक्षले आफ्नो काम, कर्तव्य र अधिकार क्षेत्रभित्रका विषय एवं उल्लिखित शब्दको अर्थ र परिभाषाबारे जानकार हुन आवश्यक छ । 

राष्ट्रिय सभाबाट पारित अनुगमन तथा मूल्यांकन विधेयक र राष्ट्रिय योजना आयोगले प्रकाशित गरेको अनुगमन तथा मूल्यांकन दिग्दर्शन, २०७५ ले अनुगमन र मूल्यांकनलाई फरक–फरक विषयका रूपमा परिभाषा गरेको छ । जसअनुसार योजना कार्यान्वयनमा स्रोत तथा साधनको प्रवाह उचित ढंगले भए/नभएको तथा अपेक्षित नतिजा हासिल भए÷नभएको सम्बन्धमा निगरानी, निरीक्षण, अवलोकन, सूचना संकलन, विश्लेषण तथा सुधार कार्यलाई अनुगमन भनी परिभाषित गरेको छ । त्यसैगरी, मूल्यांकन भन्नाले योजना सुरु गर्नुअघि, बीच र अन्त्यमा उद्देश्यपूर्ण र व्यवस्थित तरिकाले गरिएको अध्ययन भनी परिभाषित गरेको छ । मूल्यांकनले कार्यक्रम वा आयोजनाको सान्दर्भिकता, प्रभावकारिता, कार्यदक्षता, दिगोपना र प्रभावलगायत विषयको अध्ययन गर्छ । जहाँ अनुगमनले कार्यान्वयनको चरणमा भएका प्रगति, गुणस्तर, समस्या तथा चुनौतीबारे अध्ययन गर्छ ।

जिम्मेवारी कार्यान्वयनका विधि र प्रक्रियाबारे रहेको अस्पष्टता र गलत प्रयोगका कारण समस्या सिर्जना हुनुका साथै अधिकार प्रयोगमा नीति निर्माण गर्ने र कार्यान्वयन गर्ने निकायबीच द्वन्द्व सिर्जना हुन थालेको छ
 

अनुगमन आयोजना वा कार्यक्रम कार्यान्वयनको अवधिभर गरिने योजनाको एक प्रक्रिया हो । अनुगमनले आयोजना कार्यान्वयनको चरणमा लक्ष्यअनुसार काम भए÷नभएको, गुणस्तर रहे/नरहेको तथा कार्यान्वयनको चरणमा आइपरेका समस्या तथा चुनौती के–के छन् भन्नेबारे जानकारी दिन्छ । आयोजना वा कार्यक्रम नीति नियमअनुसार सञ्चालन भइरहेका छन् वा छैनन् ? गुणस्तर कायम गरिएको छ वा छैन ? आयोजना वा कार्यक्रम कार्यान्वयनको अवस्था के छ ?

कार्यान्वयनको चरणमा कुनै समस्या तथा चुनौती आइपरेका छन् वा छैनन् ? भन्नेबारे निर्णयकर्ता वा व्यवस्थापनलाई सही सूचना वा जानकारी दिनु हो । साथै, आयोजना वा कार्यक्रम कार्यान्वयनका क्रममा देखा परेका जोखिम कम गर्न, स्रोतको सही व्यवस्थापन गर्न, पारदर्शिता र जवाफदेहिता कायम गर्न, समस्या तथा चुनौती पहिचान गरी निराकरण गर्न, योजना कार्यान्वयनलाई निरन्तर सुधार गर्न र तथ्यांक वा प्रमाणका आधारमा योजना वा कार्यक्रमबारे आवश्यक निर्णय लिने कार्यमा अनुगमनले सहयोग गर्ने हो । अनुगमन गर्नु भनेको मूल्यांकन गर्नु वा भुक्तानीका लागि निरीक्षण गर्नु होइन ।

उपप्रमुख वा उपाध्यक्षको अनुगमन प्रतिवेदनविना भुक्तानी गर्नै मिल्दैन भन्नु गलत अवधारणा र गलत अभ्यास मात्र होइन, कानुनको गलत व्याख्या र गलत प्रयोगसमेत हो । त्यसैले स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को दफा १६(ख) ५ अनुसार ‘योजना तथा कार्यक्रमको अनुगमन तथा सुपरीवेक्षण गरी सोको प्रतिवेदन बैठकमा पेस गर्ने’ भन्नुको अर्थ उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखले विभिन्न विधि प्रयोग गरी अनुगमन तथा सुपरीवेक्षण गर्ने र सोको प्रतिवेदन कार्यपालिका बैठकमा पेस गर्ने भन्ने हो । यसरी पेस भएको प्रतिवेदनउपर कार्यपालिकामा छलफल हुन्छ ।

कार्यपालिकाले अनुगमन गरिएको कार्यक्रम वा आयोजनाको प्रगति अवस्था, समस्या, चुनौती तथा सिफारिसबारे जानकारी लिन्छ । त्यसको अध्ययन गरेर कसैलाई सचेत गराउनुपर्ने भएमा सचेत गराउँछ । काम रोक्नैपर्ने अवस्था भएमा रोक्न आदेश दिन्छ । कामको गति बढाउनुपर्ने भएमा बढाउन आदेश दिन्छ । अनुगमन प्रतिवेदनमा प्रस्तुत सुझावबारे थप अध्ययन गर्न आवश्यक भएमा सो सम्बन्धमा थप निर्णय गर्ने र समस्या तथा चुनौती निराकरणका लागि आवश्यक निर्णय गर्छ । 

उपाध्यक्ष तथा उपप्रमुखले अनुगमनका क्रममा जे देखिन्छ, सरोकारवालासँगको छलफलबाट जे जानकारीमा आउँछ, त्यही उल्लेख गरी सुझावसहित कार्यपालिकामा पेस गर्ने हो, न कि भुक्तानीका लागि सिफारिस गर्ने । त्यसैले उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखले हामीले हस्ताक्षर नगरेसम्म कुनै पनि योजना वा आयोजनाको भुक्तानी हुँदैन भन्ने भ्रम पाल्नु अज्ञानता हो । किनकि, कानुनतः भुक्तानीका लागि सिफारिस गर्ने अधिकार सम्बन्धित प्राविधिक कर्मचारीको हो । निर्माण व्यवसायी, परामर्शदाता तथा उपभोक्ता समितिमार्फत भएका काम लागत अनुमानअनुसार नभएमा, तोकिएअनुसार कामको गुणस्तर नभएमा, फर्जी बिल भरपाई पेस गरेमा, कानुनतः भुक्तानी रोक्ने अधिकार सम्बन्धित कर्मचारी, लेखाउत्तरदायी कर्मचारी र प्रमुख प्रशासकीय अधिकृतमा मात्र हुन्छ । किनभने, खर्च गर्ने, लेखा राख्ने, प्राविधिक मूल्यांकन गर्ने, भुक्तानी दिने र फरफारक गर्ने पनि कर्मचारीले नै हो । 

दफा १६ मा अनुगमन र सुपरीवेक्षण उल्लेख भएकै भरमा जनप्रतिनिधिले अन्तिम भुक्तानीमा आफ्नो भूमिका खोज्नु अनुगमन र मूल्यांकनसम्बन्धी ज्ञानको अभावले पनि हुन सक्छ । तर, कर्मचारीले पनि कानुनी व्यवस्थाबारे सचेत गराउन छाडेर अन्तिम भुक्तानीका लागि तयार गरिने कागजातमा उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखको हस्ताक्षर गराउनु कानुनको गलत व्याख्या र प्रयोगलाई बढावा दिनु हो । यदि यो प्रक्रिया समयमै रोक्न सकिएन भने प्रमुख प्रशासकीय अधिकृत, लेखा कर्मचारी र सम्बन्धित कर्मचारीसँगै जनप्रतिनिधिलाई पनि अख्तियारले तानिरहने देखिन्छ र भविष्यमा यो दर अझै बढ्ने निश्चित छ । तसर्थ, कानुनअनुसार आफ्नो काम, कर्तव्य र अधिकारलाई राम्रोसँग बुझेर काम गर्दा मात्र पनि जनप्रतिनिधि अहिले आइपरेका र भविष्यमा आइपर्न सक्ने समस्याबाट मुक्त हुन सक्ने देखिन्छ । 

जनप्रतिनिधिबाट निरन्तर उठ्दै गरेको एउटा प्रश्न के हो भने के आफ्नो पालिकाभित्र भएका योजना वा कार्यक्रमको गुणस्तर कार्यान्वयन भएन भने त्यसलाई रोक्ने अधिकार जनप्रतिनिधिलाई छैन र ? अवश्य छ । अहिलेको अनुगमनसम्बन्धी कानुनी व्यवस्थाअनुसार पनि काम गुणस्तरीय भइरहेको छैन भने अनुगमन प्रतिवेदनमा काम रोक्ने सुझाव दिन सकिन्छ र कार्यापालिकामार्फत सोसम्बन्धी निर्णय गर्न सकिन्छ । तर, विद्यमान कानुनले भुक्तानीका लागि निर्णय गर्ने वा सिफारिस गर्ने अधिकार भने नदिएको स्पष्ट छ । 

उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखको कार्यजिम्मेवारी पर्याप्त भएन भन्ने सुनिन्छ । तर काम, कार्यबोझ कम भयो भन्दैमा कानुनी व्यवस्थाबाहिर गएर काम गर्ने अधिकार कसैलाई पनि हुँदैन । त्यसैले उनीहरूको तर्क स्विकार्न सकिँदैन । उनीहरूको कार्यबोझ कम भयो भन्नुमा कानुनमा भएका व्यवस्थाबारे पूर्ण जानकारी नहुनु पनि हुन सक्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐनको दफा १६ ले उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखका लागि आठवटा काम, कर्तव्य र अधिकार तोकेको छ ।

जसअनुसार न्यायिक समितिको संयोजकका रूपमा काम गर्ने, गैरसरकारी संस्थाका कार्यको समन्वय गर्ने, उपभोक्ताहित संरक्षणसम्बन्धी कार्यको समन्वय गर्ने र योजना तथा कार्यक्रमको अनुगमन तथा सुपरिवेक्षण गरी सोको प्रतिवेदन बैठकमा पेस गर्नेलगायत रहेका छन् । साथै, कार्यपालिका सदस्य र गाउँ तथा नगरसभा सदस्यका रूपमा गर्नुपर्ने कार्य त नियमित रूपमा रहेकै हुन्छन् । सोही ऐनको दफा ४७ को उपदफा १ र २ मा गरी २४ वटा क्षेत्रमा विवाद निरूपण गर्ने न्यायिक अधिकार दिएको देखिन्छ । त्यसैगरी, दफा ६५ मा स्थानीय राजस्व परामर्श समितिको संयोजक भई काम गर्ने जिम्मेवारी प्रदान गरेको देखिन्छ । सो समितिलाई विभिन्न ६ वटा काम, कर्तव्य र अधिकार प्रत्यायोजित गरेको पाइन्छ ।

अहिलेको अवस्थामा स्थानीय सरकारको आन्तरिक आयलाई लिएर संघीयताकै स्थायित्वमा प्रश्न उठ्न थालिसकेको अवस्थामा स्थानीय सरकारको आन्तरिक आय वृद्धि गर्ने प्रमुख स्रोत राजस्वको प्रभावकारी परिचालनको जिम्मेवारी पाउनु आफैँमा न्यायिक निरूपण र अनुगमनभन्दा कम महत्वपूर्ण होइन । त्यसैगरी, बजेट तथा कार्यक्रम तर्जुमा गर्ने, स्रोत अनुमान तथा बजेट निर्धारण गर्ने र बजेट प्रस्तुत गर्नेलगायत कानुनले तोकेका काम गर्दा नै स्थानीय सरकारका उपप्रमुख र उपाध्यक्षलाई पर्याप्त कार्यबोझ देखिन्छ । 

कार्यबोझका कारण मूल्यांकनसम्बन्धी कार्य गरेको भन्ने तर्क कुनै पनि हिसाबले पुष्टि नहुने मात्र होइन, अनुगमन र मूल्यांकनसम्बन्धी ज्ञानको कमीसमेत भएको ठहरिन्छ । उपाध्यक्ष वा उपप्रमुखहरूको अनुगमन र मूल्यांकनसम्बन्धी क्षमता अभिवृद्धि गर्न आवश्यक देखिन्छ । यदि अहिलेको अवस्थालाई नै निरन्तरता दिने हो भने अनुगमनका लागि पाएको जिम्मेवारी जानेर वा नजानेर मूल्यांकनको काममा प्रयोग हुन जान्छ ।

जुन कानुनको गलत प्रयोग मात्र होइन, गलत व्याख्यासमेत हुन जान्छ । कानुनको गलत प्रयोग गरी अधिकारको दुरुपयोगले स्थानीय सरकारका जनप्रतिनिधि र कर्मचारीबीच कार्यक्षेत्रको विवाद उत्पन्न हुने तथा उपाध्यक्ष र उपप्रमुखलाई तोकिएका अन्य काम, कर्तव्य पूरा नहुने हुँदा स्थानीय सरकारको कार्यदक्षता र कार्यक्षमतामा समेत प्रश्न उठ्न सक्छ । त्यसैले अनुगमन तथा मूल्यांकनसम्बन्धी व्यवस्थाको बुझाइमा एकरूपता ल्याउन कर्मचारी र जनप्रतिनिधिको सोसम्बन्धी क्षमता विकासमा तीनै तहका सरकार लाग्नुपर्ने देखिन्छ ।

(गिरी स्थानीय शासन सहयोग कार्यक्रम, सुदूरपश्चिम प्रदेशमा अनुगमन तथा प्रतिवेदन विज्ञका रूपमा कार्यरत छन्)