संविधान जारी भएको नौ वर्ष : अझै बनेनन् संविधान कार्यान्वयनका लागि दर्जनौँ ऐन

ऐतिहासिक संविधानसभाबाट संविधान बनेको नौ वर्ष बितिसक्यो । तर, संविधानले नै ग्यारेन्टी गरेका कतिपय व्यवस्था अझै कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । संविधान जारी गर्दा ‘कानुनबमोजिम हुने’ भनेर उल्लेख गरिएका व्यवस्थाहरू सम्बन्धित कानुन नै बन्न नसक्दा कार्यान्वयन हुन नसकेका हुन् ।

कानुन अभावमा गणतान्त्रिक व्यवस्था कार्यान्वयनमै प्रश्न उठ्दा संविधानविरुद्धका स्वरहरू पनि उठ्न थालेका छन् । यथाशक्य आवश्यक कानुन बनाएर कार्यान्वयनमा लैजानु संसद्मा प्रतिनिधित्व गर्ने दलहरूको जिम्मेवारी हो । तर, हाल सत्तामा रहेका दुई ठुला दलले यसतर्फभन्दा पनि संविधान संशोधनलाई नै मुख्य सर्त मानेर गठबन्धन बनाएका छन् । 

संविधान जारी भएयता आर्थिक वर्ष ०७८/७९ सम्म संसद्ले १२१ वटा नयाँ कानुन बनाएको छ भने ४३१ कानुनमा संशोधन गरेको छ । यस अवधिमा २३ ऐन र ४६ नियमावली खारेज गरिएका छन् । हाल ३५० भन्दा बढी कानुन प्रचलनमा छन् । बन्न बाँकी कानुनका विषयमा राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समितिले एक वर्षअघि अध्ययनसमेत गरेको छ । समितिले गरेको अध्ययनअनुसार करिब ५० वटा कानुन बन्नुपर्ने तथा संशोधन गरिनुपर्ने आवश्यकता छ । गत वर्ष जेठमा बुझाइएको उक्त अध्ययनले यस्ता कानुनी व्यवस्था राख्नुपर्ने र कानुनै बनाउनुपर्ने ४५ भन्दा बढी रिक्तता रहेको औँल्याएको थियो । 

उक्त प्रतिवेदनमा भनिएको छ, ‘विधायिकी कानुनबाट सिर्जित हक वा अधिकारको कार्यान्वयनका लागि कार्यविधि कानुनको निर्माण गरी त्यसलाई कार्यान्वयनको मार्गमा अगाडि बढाउनुपर्छ । संविधानका त्यस्ता व्यवस्थाहरूले माग गर्ने कानुनी पूर्वाधार तयार गर्नेतर्फ सरकार र संसद्को पर्याप्त ध्यान पुग्न नसकेको जनगुनासो व्याप्त रहेको सन्दर्भमा अगाडि सारिएको प्रस्तुत अध्ययनबाट पनि संघीयता कार्यान्वयनको मूल आधारका रूपमा रहेका कतिपय कानुनी प्रबन्धसमेत हुन नसकेको पाइएको छ ।’ 

संविधानको धारा २४६(२) मा निर्वाचन आयोगले संविधान र संघीय कानुनबमोजिम राष्ट्रिय महत्वका विषयमा जनमतसंग्रह गराउने उल्लेख छ । धारा २७५(२) मा जनमतसंग्रह र तत्सम्बन्धी अन्य व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ । यस विषयमा संघीय संसद्को संयुक्त बैठक र संयुक्त समिति (कार्यसञ्चालन) नियमावली, २०८० छ । तर, नियमावलीमा सभाको कार्यविधि उल्लेख भए पनि जनमतसंग्रह गर्ने विषयमा संघीय कानुनको भने अभाव छ । 

उक्त प्रतिवेदनमा थप भनिएको छ, ‘नेपालमा २०१० सालमा सल्लाहकार सभाले बनाएका कानुनदेखि त्यसयताका विधायिकी निकायले बनाएका धेरै पुराना कानुनहरूसमेत प्रचलनमा रहेको पाइएको छ । कतिपय कानुनहरू समयानुकूल संशोधन र परिमार्जन हुँदै समयको मागलाई सम्बोधन गरेको देखिन्छ भने कतिपय उपयोग, प्रभाव र नियमनका दृष्टिले समेत औचित्यहीन पाइएका छन् । त्यस्ता कानुनहरूलाई क्रमशः खारेज वा संशोधन गरी नयाँ कानुन जारी गर्न वा समयानुकूल बनाउनेतर्फसमेत सबैको ध्यान जानुपर्ने देखिएको छ ।’

राष्ट्रिय सुरक्षा परिषद्को अन्य व्यवस्थासम्बन्धी कानुन पनि नेपालमा छैन । सुरक्षा निकायसम्बद्ध कानुन पनि बन्न सकेका छैनन् । नेपाली सेनालाई विकास निर्माण र विपद् व्यवस्थापनमा लगाउन सक्ने व्यवस्था भए पनि थप विषयमा स्पष्टतासहित कानुन बनेको छैन । नेपाल प्रहरी र सशस्त्र प्रहरीका साथै राष्ट्रिय अनुसन्धान विभागको कानुन संघीयताअनुसार छैनन् । धारा २६८(२) मा प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी संगठन रहने तथा (३) मा नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीको कार्यसञ्चालन, सुपरिवेक्षण तथा समन्वयलगायतका कार्य संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । यस विषयमा मधेश प्रदेशले सर्वोच्चमा दायर गरेको दुई रिट विचाराधीन छन् । ऐन प्रमाणीकरण भएको लामो समय बित्दा पनि कार्यान्वयनमा संघीय सरकारले आलटाल गरिरहेको छ । 

‘संविधानको अध्ययनबाट करिब दुई सय कानुनहरू बन्नुपर्ने गरी संविधानमा व्यवस्था भएकोमा विषयवस्तुका हिसाबले त्यस्ता व्यवस्थासँग सम्बन्धित कानुनहरू बहाल अवस्थामा रहे पनि संविधान जारी हुनुपूर्वको सन्दर्भका रहेका हुँदा संविधानको मर्मअनुसार बन्न नसक्दा संविधानप्रदत्त हक र अधिकारको कार्यान्वयनमा समेत समस्या रहेको गुनासोसमेत सुनिँदै आएको अवस्था छ,’ उक्त प्रतिवेदनमा छ । राज्य पुनर्संरचनालाई मध्यनजर गरी विविध कानुन बन्नुपर्ने देखिएको निष्कर्ष समितिको छ । 

संविधानको भाग १ मा उल्लिखित प्रदेशस्तरमा राष्ट्रभाषा तोक्न सक्ने विषयमा कानुन बन्न सकेको छैन । यो कानून प्रदेशले बनाउनुपर्ने हो । यसैगरी विचार तथा अभिव्यक्ति स्वतन्त्रतासम्बन्धी विषयमा सीमा र सर्त निर्धारण तय गरेर कानुन बनाउनुपर्नेछ । संस्था दर्ता र कम्पनी ऐनलाई पनि संघीय मर्मअनुसार ढालेर कानुन बनाउनुपर्ने विषय प्रतिवेदनमा औँल्याइएको छ । 

हाल सञ्चारको हकसम्बन्धी आधा दर्जनभन्दा बढी कानुन प्रचलनमा छन् । छापाखाना र प्रकाशनसम्बन्धी ऐन, राष्ट्रिय प्रसारण ऐन, सञ्चार संस्थान ऐन, प्रेस काउन्सिल ऐन, रेडियो ऐन, विज्ञापन ऐन, राष्ट्रिय समाचार समिति ऐनजस्ता कानुनलाई आमसञ्चारमा सूचना प्रविधिको प्रयोगको विषयलाई नियमन गर्ने गरी एकीकृत कानुन बन्नुपर्ने आवश्यकता प्रतिवेदनले औँल्याएको छ । साथै, संविधानले धारा २२ मा यातनाविरुद्धको हक दिएकोमा यातनासम्बन्धी क्षतिपूर्ति ऐन, २०५३ लागू छ । तर, क्षतिपूर्ति कानुन आवश्यक रहेको समतिको निष्कर्ष छ । 

सम्पत्ति, अधिग्रहण र क्षतिपूर्तिको विषयमा पनि जग्गा प्राप्ति ऐनलाई संशोधन र केहीलाई एकीकृत गरी कानुन बन्नुपर्नेमा हालसम्म बनेको छैन । संविधानको धारा २९ ले शोषणविरुद्धको हकको प्रत्याभूति गरेको छ । उपधारा (४) ले कसैलाई पनि निजको इच्छाविपरीत काममा लगाउन नपाउने व्यवस्थासँगै भनिएको छ, ‘तर सार्वजनिक प्रयोजनका लागि नागरिकलाई राज्यले अनिवार्य सेवामा लगाउन सक्ने गरी कानुन बनाउन रोक लगाएको मानिनेछैन ।’ यसअनुसारको कानुन पनि बन्न बाँकी नै छ । 

यसैगरी, जनस्वास्थ्यसम्बन्धी कानुनहरूलाई एकीकृत गर्न पनि सकिएको छैन । संक्रामक रोग ऐन, स्वास्थ्य बिमा ऐन, औषधि ऐन, जनस्वास्थ्य सेवा ऐनजस्ता स्वास्थ्यसम्बन्धी हकका डेढ दर्जन कानुन एकीकृत हुनुपर्ने सुझाव समितिले दिएको थियो । महिलाको हक कार्यान्वयनका लागि समग्र पक्ष समेटेर ऐन बनाउनुपर्नेछ । हाल कार्यस्थलमा हुने यौनजन्य दुर्व्यवहार (निवारण) ऐन प्रचलनमा छ । 

वरिष्ठ अधिवक्ता तथा राष्ट्रिय सभाका पूर्वसदस्य राधेश्याम अधिकारीका अनुसार मोटामोटी रूपमा सबैजसो कानुन बनिसकेका छन् । आफ्नो कार्यकाल सम्झिँदै उनी भन्छन्, ‘हामीले छाड्दासम्म मोटामोटी रूपमा संविधानबमोजिमका कानुनहरू बनिसकेका थिए । तर, तिनको कार्यान्वयनका लागि नियमावलीहरू भने नबनेको अवस्था थियो ।’

राष्ट्रपतिको कार्यसम्पादन अस्पष्ट
संविधानको धारा ६१ मा राष्ट्रपतिको व्यवस्था छ भने उपधारा २ ले राष्ट्रपतिले संविधान र संघीय कानुनबमोजिम कार्यसम्पादन गर्ने उल्लेख छ । पछिल्लो समय राष्ट्रपतिको भूमिका विवादित रहँदै आएकोमा यससम्बन्धी कानुन पनि बन्नुपर्ने देखिएको छ । 

राष्ट्रपतिको कार्यसम्पादनलाई थप स्पष्ट गर्ने विषयका लागि छुट्टै कानुनको आवश्यकता बोध भएको ठहर उक्त समितिको छ । राष्ट्रपतिबाट विधेयक प्रमाणीकरण गर्ने कार्यविधि पनि प्रष्ट हुनुपर्ने प्रतिवेदनमा छ । यसका लागि केही सार्वजनिक लिखत प्रमाणीकरण (कार्यविधि) ऐन, २०६३ छ । तर, कानुन बनाई वा न्याय प्रशासन ऐनमा प्रबन्ध गरी थप स्पष्ट पार्नुपर्ने प्रतिवेदनमा छ । 

‘राष्ट्रपतिको कार्यालय कसरी सञ्चालन गर्ने भन्ने नियम नै छैन । हाम्रो क्याबिनेट सिस्टमको एउटा अंग त्यो अड्डा कसरी चलाउने, प्रशासन, र क्याबिनेट र स्थानीय तहसँग कसरी त्यो कार्यालय जोडिएको छ, दृष्टिकोण खै त?’ संविधानविद् डा. विपिन अधिकारी भन्छन्, ‘राष्ट्रपतिले स्वतन्त्र रूपले कमै मात्र काम गर्न सक्छ । सरकारको कार्यसञ्चालन र सम्पादनबारे नियमावली छ । तर, त्यो पद्धतिमा राष्ट्रपतिको कार्यालय राम्रोसँग जोडिएको छैन । ’

राष्ट्रपतिलाई अदालतले दिएको ‘सजायमा आममाफी दिने अधिकार’ संविधानले सुरक्षित गरिदिएको छ । तर, कस्तो अवस्थामा दिने, कुन अवस्था र कस्तो अपराधमा सजाय भएकालाई नदिनेजस्ता विविध विषयमा हालसम्म सर्वोच्चले विगतमा गरेका फैसलालाई नै आधार मान्दै आएको छ । यसलाई स्पष्ट पार्ने गरी कानुनको खाँचो देखिन्छ । 

यस्तो कानुन नहुँदा प्रत्येक वर्ष राष्ट्रपतिले दिने आममाफीका नाम विवादित हुँदै आएका छन् । आममाफीलाई सर्वोच्चले फैसलामार्फत उल्ट्याएका नजीर पनि छन् । तसर्थ राष्ट्रपतिले सजायलाई माफी गर्ने, मुलतबी राख्ने, परिवर्तन वा कम गर्न सक्ने विषय सम्बोधन गर्ने गरी कानुन नै आवश्यक रहेको समितिको ठहर छ । 

यसैगरी, प्रतिनिधिसभाको कार्यकाल थप हुने र संसद् सदस्यको शपथसम्बन्धी विषयमा पनि कानुनी व्यवस्था हुन सकेको देखिँदैन । ज्येष्ठ सदस्यको शपथको विषयलाई कानुनमै समावेश गर्नुपर्ने निष्कर्ष प्रतिवेदनको छ । संसद्का सभाहरूको अधिवेशन आह्वान र अन्त्यसम्बन्धी विषयमा संसद्को समन्वय र परामर्शमा हुने गरी थप स्पष्ट पार्नुपर्ने आवश्यकता प्रतिवेदनमा औँल्याइएको छ । 

महाभियोगसम्बन्धी विषयलाई संविधानअनुकूल बनाउन संशोधन आवश्यक छ । महाभियोग (कार्यविधि नियमित गर्ने) ऐन, २०५९ लाई परिमार्जन गर्नुपर्ने देखिएको छ भने संघीय संसद् सचिवालयका पदाधिकारीहरूको सेवा–सुविधासम्बन्धी विषयमा पनि संशोधन गर्नुपर्ने प्रतिवेदनमा छ । 

न्यायिक र अदालती कानुन निर्माण तथा संशोधन आवश्यक
अदालतको अवहेलनामा कारबाही गर्ने विषयमा पनि छुट्टै कानुन बनाउन सुझाव दिइएको छ । न्याय प्रशासन ऐन, २०७३ ले यससम्बन्धी व्यवस्था गरे पनि बेग्लै कानुनमार्फत नियमन गर्नुपर्ने सुझाव समितिको छ । 

न्याय प्रशासन ऐनमै पनि एउटा उच्च अदालतबाट अर्को उच्च अदालतमा मुद्दा सार्न आदेश दिनेसम्बन्धी विषयलाई ऐन बनाई नियमन गर्नुपर्ने सुझाव समितिको छ । संवैधानिक इजलास, इजलासका न्यायाधीश र मुद्दा तोक्ने विषय तथा वार्षिक प्रतिवेदनसम्बन्धी विषयका लागि सर्वोच्च अदालत ऐन वा नियमावलीमा थप्नुपर्ने प्रतिवेदनमा उल्लेख छ । 

उच्च अदालतका न्यायाधीशलाई अन्य काममा लगाउन संविधानले ठाउँ दिएको छ । तर, यसलाई स्पष्ट पारेर कानुन भने बनेको छैन । मातहतका जिल्ला अदालतको मुद्दा सार्नेसम्बन्धी विषयमा पनि आधार र कारण तोकी कानुनमा समावेश गर्नुपर्ने विषय रहेको प्रतिवेदनमा छ । 

संघीय न्याय सेवाका कर्मचारीको पारिश्रमिक, सुविधा तथा सेवाका अन्य सर्तसम्बन्धी विषय उल्लेख गरी कानुन बन्नै बाँकी छ । यसमा राज्य पुनर्संरचनालाई आधार मानी नयाँ कानुन बन्नुपर्ने तथा संघीय निजामती सेवा ऐन जारी भइसकेपछि जारी हुन सक्ने गरी सुझाव दिइएको छ । 

देश संघीय संरचनामा गइसकेपछि मुख्य न्यायाधिवक्ता कार्यरत छन् । तर, उनीहरूको अधिकार तथा सेवाका अन्य सर्तसम्बन्धी विषयमा प्रदेशहरूले कानुन बनाइसकेका छैनन् । यसैगरी, सरकारी वकिल तथा महान्यायाधिवक्ता कार्यालयमातहतका कर्मचारीको पारिश्रमिक, सुविधा तथा सेवाका सर्तसम्बन्धी विषयमा पनि कानुन बनाउनुपर्नेछ । 

समितिले तयार गरेको प्रतिवेदनमा करसम्बन्धी सबै कानुनहरू एकीकृत गरेर एकैठाउँमा राख्नुपर्ने सुझाव दिइएको छ । यसबाट दोहोरोपनाको अन्त्य हुने ठहर समितिका सदस्यहरूले दिएका छन् । हाल, आयकर ऐन, पानी कर ऐन, भन्सार ऐन, मदिरा ऐन, मूल्य अभिवृद्धि कर ऐन, सामयिक कर असुल ऐन, आय टिकट दस्तुर ऐन आदि प्रचलनमा छन् । 

ऐन नबन्दाका केही जटिलता

प्रहरी ऐन नहुँदा समायोजन हुन सकेन
संघीयताको मर्मअनुरूप प्रहरी समायोजन हुन सकेको छैन । सरकारले नौ वर्षसम्म पनि संविधानअनुसार संघीय प्रहरी ऐन ल्याउन सकेको छैन । ऐन छिटो ल्याउन प्रदेश सरकारहरूले बारम्बार दबाब दिँदै आएका छन् । संविधानको धारा २६८(२) मा प्रत्येक प्रदेशमा प्रदेश प्रहरी संगठन रहने तथा (३) मा नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरीको कार्यसञ्चालन, सुपरिवेक्षण तथा समन्वयलगायतका कार्य संघीय कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था छ । यस विषयमा मधेश प्रदेशले सर्वोच्चमा दायर गरेका दुई रिट विचाराधीन छन् । ऐन प्रमाणीकरण भएको लामो समय बित्दा पनि कार्यान्वयनमा संघीय सरकारले आलटाल गरिरहेको छ ।

निजामती ऐन नबन्दा समायोजनमा गएका कर्मचारीलाई समस्या
प्रदेश र स्थानीय तहमा कर्मचारी समायोजन भएको ६ वर्ष बितिसकेको छ । तर, संघीय निजामती ऐन भने अझै संसद्मा छलफलकै क्रममा छ । ऐनमा ढिलाइ हुँदा समायोजनमा गएका कर्मचारीको वृत्ति विकासलगायत विषय अन्योल छ । हाल संसद्को समितिमा निजामती विधेयकमाथि छलफल भइरहेको छ । 

शिक्षा विधेयकमाथि बल्ल संसदीय समितिमा छलफल हुँदै
नौ वर्ष हुँदासम्म नयाँ शिक्षा ऐन पनि आउन सकेको छैन । शिक्षा विधेयक पनि हाल संसद्को समितिमा छलफलको क्रममा छ । ऐन बन्न ढिलाइ हुँदा शिक्षासम्बन्धी धेरै विषय रोकिएका छन् ।

राष्ट्रपति कार्यालय सञ्चालनसम्बन्धी ऐनसमेत छैन
राष्ट्रपति कार्यालय सञ्चालनसम्बन्धी ऐन नहुँदा राज्यको अभिभावक निकाय प्रदेश र स्थानीय तहसँग कसरी जोडिएको छ भन्ने स्पष्ट छैन । संविधानको धारा ६१ मा राष्ट्रपतिको व्यवस्था छ भने उपधारा २ ले राष्ट्रपतिले संविधान र संघीय कानुनबमोजिम कार्यसम्पादन गर्ने उल्लेख छ । पछिल्लो समय राष्ट्रपतिको भूमिका विवादित रहँदै आएकोमा यससम्बन्धी कानुन पनि बन्नुपर्ने देखिएको छ । राष्ट्रपतिको कार्यसम्पादनलाई थप स्पष्ट गर्ने विषयका लागि छुट्टै कानुनको आवश्यकता बोध भएको राष्ट्रिय सभाको विधायन व्यवस्थापन समितिको ठहर छ । राष्ट्रपतिबाट विधेयक प्रमाणीकरण गर्ने कार्यविधि पनि प्रस्ट हुनुपर्ने समितिको निष्कर्ष छ । यसका लागि केही सार्वजनिक लिखत प्रमाणीकरण (कार्यविधि) ऐन, २०६३ छ । तर, कानुन बनाई वा न्याय प्रशासन ऐनमा प्रबन्ध गरी थप स्पष्ट पार्नुपर्ने देखिन्छ ।