जटिल संसदीय प्रक्रियाको भुमरीमा शिक्षा विधेयक

शिक्षा लोकतान्त्रिक समाजको मेरुदण्ड हो भने शिक्षक त्यसका संरक्षक हुन् । तर, विगत केही समययता नेपालमा शिक्षकको निरन्तर आन्दोलनले शिक्षा प्रणालीको आधारभूत संरचनामै प्रश्न उठाएको छ । सरकार र आन्दोलनरत शिक्षकबिचको दूरीले केवल शिक्षाको गुणस्तरमा प्रभाव नपारी विधिको शासन, सार्वजनिक नीति र श्रम अधिकारजस्ता मूलभूत विषयलाई पनि चर्चामा ल्याएको छ ।

आन्दोलनको पृष्ठभूमि र माग :  शिक्षक महासंघले समयसापेक्ष शिक्षा ऐन निर्माण गर्नुपर्ने माग राखेर आन्दोलन गर्दै आएको छ । समय समयमा सरकारसँग सहमति भए पनि कार्यान्वयन नगरेका कारण शिक्षकले सडक तताइरहेका छन् । समयमै शिक्षा ऐन आउन नसक्दा शिक्षकहरू आक्रोशित भएका छन् । नेपालमा विद्यालय शिक्षा विधेयक, २०८० संसद्मा टेबुल गर्ने प्रक्रिया लामो समयदेखि विभिन्न कारणले प्रभावित हुँदै आयो । विधेयक १६ साउन ०८० मा मन्त्रिपरिषद्बाट पारित भई संघीय संसद्मा दर्ता भयो । त्यसपछि असोज २५ गते विधेयक प्रतिनिधिसभामा पेस भई शिक्षा, स्वास्थ्य तथा सूचना प्रविधि समितिमा दफावार छलफलका लागि पठाइयो ।

विधेयक तयार गर्दा शिक्षक महासंघ, राहत शिक्षक संघ, विद्यार्थी संगठन, विद्यालय व्यवस्थापन समितिलगायत सरोकारवालासँग पर्याप्त परामर्श नगरिएको आरोप लाग्यो । विधेयक दफावार छलफलका लागि पठाइए पनि समितिमा राजनीतिक सहमतिको अभाव, अन्य विधेयकलाई प्राथमिकता दिइनु र नेतृत्व परिवर्तनलगायतले प्रक्रिया सुस्त भई हिउँदे अधिवेशन अन्त्य हुँदासम्म विधेयकले ऐनको रूप धारण गर्न सकेन । संसदीय कार्यविधिको यही कमजोरीका कारण आज शिक्षकहरू आन्दोलनमा होमिन बाध्य भएका हुन् ।

विधेयकमा शिक्षकको दलीय पेसागत ट्रेड युनियन, शिक्षकमाथि स्थानीय तहको नियन्त्रण र सेवा सुरक्षालगायतका विषय प्रस्ट नपारिएकाले शिक्षकहरू आन्दोलनमा उत्रिएका हुन् । विधेयक पारित गर्न शिक्षा मन्त्रालयले प्रयास गरे पनि विभिन्न राजनीतिक दलबिच अझै सहमति हुन सकेको छैन । त्यसमाथि सदनको हिउँदे अधिवेशन समाप्त भएपश्चात् ऐन निर्माण प्रक्रिया स्वतः ढिलाइ हुन पुग्यो । 

आफूहरूलाई तुरुन्तै ऐन चाहिन्छ भनी शिक्षकले आन्दोलन गर्नु व्यावहारिक हिसाबमा उचित देखिए पनि ऐन निर्माण प्रक्रिया जटिल भएकाले कानुनी तथा कार्यविधिगत हिसाबले परिपक्व देखिँदैन
 

शिक्षकहरूले प्रस्तुत गरेका निम्न माग उल्लेखनीय छन् :
१. अस्थायी शिक्षकको स्थायित्व, २. राहत शिक्षक र विद्यालय कर्मचारीको दरबन्दी समायोजन, ३. प्रधानाध्यापक नियुक्तिमा पारदर्शिता, ४. प्रारम्भिक बाल शिक्षादेखि कक्षा १२ सम्म निःशुल्क शिक्षाको प्रभावकारी कार्यान्वयन, ५. सेवा सर्त, पेन्सन सुविधा, तलबमान सुधार, ६. शिक्षक सरुवा र बढुवा प्रक्रियामा निष्पक्षता, ७. ट्रेड युनियन अधिकार सुनिश्चित, ८. स्थानीय तहको नियमन र नियन्त्रणमा आपत्ति आदि ।

यी माग केवल व्यक्तिगत अधिकारको संरक्षण मात्र होइन, शिक्षा प्रणालीको दीर्घकालीन स्थायित्व र गुणस्तर वृद्धिसँग पनि सम्बन्धित देखिन्छन् । 
विधेयकको विचाराधीन अवस्था :  विधेयकमा विभिन्न दलका १५२ सांसदले १,७८५ संशोधन राखेका छन् । संशोधन प्रस्तावको संख्या हेर्दा विधेयक अहिलेको अवस्थामा विवादास्पद छ भन्ने स्पष्ट हुन्छ । हालसम्म ती संशोधनमध्ये कुन–कुन दफा सच्याइयो भन्ने आधिकारिक जानकारी आएको छैन । समितिमा छलफलका लागि टेबुल मात्र भएको देखिन्छ ।
संशोधन प्रस्ताव मुख्यतया निम्न विषयमा केन्द्रित छन् :
१. शिक्षकको सरुवा, पदोन्नति, मूल्यांकनजस्ता अधिकार स्थानीय तहमा मात्र नहोस् भन्ने माग छ । संघीय संरचनामा स्पष्ट अधिकार बाँडफाँटको माग गरिएको छ । २. शिक्षकले राजनीतिक दलको सदस्य बन्न नपाउने प्रावधानमा आपत्ति जनाइएको छ । यो नागरिक अधिकारको उल्लंघन भन्दै संशोधन प्रस्ताव आएको छ । ३. विद्यालयलाई पूर्ण रूपमा स्थानीय तहमातहत ल्याउने प्रस्तावप्रति आपत्ति जनाउँदै, साझा व्यवस्थापनको माग गरिएको छ । ४. शिक्षक संघ, संगठनलाई अधिकार सीमित गर्ने प्रयास भएको भन्दै ट्रेड युनियनको स्वतन्त्रता सुरक्षित गर्न संशोधन पेस गरिएको छ । ५. सरकार र शिक्षक संघबिच विगतमा भएका सम्झौता र सहमति विधेयकमा समावेश गर्न संशोधन प्रस्ताव आएका छन् ।

शिक्षा ऐन तत्काल आउन सक्ने अवस्था :  शिक्षकले सरकारलाई तुरुन्तै आफ्ना माग सम्बोधनका लागि ऐन निर्माण गर्न दबाब दिएको देखिन्छ । शिक्षकले अध्यादेशमार्फत ऐन निर्माण, विशेष अधिवेशनमार्फत ऐन निर्माण वा बर्खे/बजेट अधिवेशन अलिक चाँडो बोलाई संसद्मा विधेयक टेबुल गरी हप्ता दिनभित्र पारित गर्नुपर्ने भनी तीन विकल्प दिएका छन् ।

 संसदीय कार्यविधिगत प्रक्रिया :  हालको अवस्था हेर्दा, विद्यालय शिक्षा विधेयक तुरुन्तै ऐन बन्ने सम्भावना कम देखिन्छ । यद्यपि सरकार र सरोकारवालाले यसलाई प्राथमिकतामा राखेर अघि बढाइरहेका छन् । तर, विभिन्न कारणले गर्दा विधेयक पारित हुने प्रक्रिया ढिलो हुन सक्छ  ।  संसदीय प्रक्रियाका आधारमा विश्लेषण गर्दा नेपालको कानुन निर्माण प्रक्रिया जटिल छ ।

संविधान तथा अन्य ऐनका व्यवस्थाबमोजिम विधेयक प्रतिनिधिसभामा पेस र पास भएदेखि राष्ट्रिय सभाको स्वीकृति र राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरणसँगै राजपत्रमा प्रकाशित भई ऐन निर्माण हुने प्रक्रिया आफैँमा जटिल छ । यस अलावा अन्य कारणले गर्दा संसदीय नियमित प्रक्रियाबमोजिम विधेयक ऐनमा परिणत हुन समय लाग्ने देखिन्छ :

१. विधेयकमा १५२ सांसदले १,७८५ संशोधन प्रस्ताव दर्ता गरेका छन्, जसले गर्दा यो नेपाली संसदीय इतिहासमा सबैभन्दा धेरै संशोधन प्रस्ताव भएको विधेयक बनेको छ । यसले विधेयकमाथि दफावार छलफलमा समय लाग्ने देखिन्छ ।

२. शिक्षा, स्वास्थ्य तथा सूचना प्रविधि समितिमा हालसम्म आठ संशोधनकर्तासँग मात्र छलफल भएको छ । बाँकी १४४ सांसदको संशोधन प्रस्तावमाथि छलफल हुन बाँकी नै भएकाले विधेयक पारित हुने प्रक्रिया अझै लम्बिन सक्छ । यस समितिअन्तर्गतको उपसमितिले दफावार छलफल गरेर समितिमा समेत सोको विवरण नबुझाएको अवस्थामा तत्काल ऐन निर्माण हुन सक्ने अवस्था देखिँदैन ।

३. विधेयकमा प्रस्तावित विद्यालयलाई स्थानीय तहको नियन्त्रणमा राख्ने प्रस्तावप्रति विभिन्न राजनीतिक दल र सरोकारवाला निकायबिच सहमति हुन सकेको छैन । यसले गर्दा विधेयक पारित हुने प्रक्रियामा अवरोध सिर्जना हुन सक्छ । तसर्थ, शिक्षकले दाबी गरेझैँ एक सातामै विधेयकलाई ऐनको रूप दिने संसदीय प्रक्रिया त्यति सहज देखिँदैन । 

अध्यादेशमार्फत ऐन निर्माणको सम्भावना :  नेपालको संविधानको धारा ११४ अनुसार संघीय संसद्का दुवै सदनको अधिवेशन नचलेको अवस्थामा तत्काल कानुनी व्यवस्था आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था छ । तर, यस्तो अध्यादेश अधिवेशन सुरु भएपछि ६० दिनभित्र संसद्बाट पारित गर्नुपर्ने कानुनी व्यवस्था छ ।

१२ वैशाखका लागि संसद्को नियमित बजेट अधिवेशन आह्वान भइसकेको छ । सो अधिवेशन सुरु भएपछि संवैधानिक व्यवस्थाबमोजिम सरकारले अध्यादेश ल्याउन सक्दैन । तसर्थ, यो विकल्प उपयुक्त हुने देखिँदैन । हिउँदे अधिवेशनको मर्मबमोजिम विधेयकमाथि छलफल हुने अवस्थामा बजेट/बर्खे अधिवेशनमा विधेयकको विषयले प्राथमिकता पाउने नभई बजेटको प्रस्तुति, छलफल र पारित गर्ने प्रक्रियासँग सम्बन्धित विषयले प्राथामिकता पाउने हुनाले शिक्षकले भनेजस्तो बर्खे अधिवेशनबाट एक सातामै ऐन निर्माण गर्नुपर्ने विषयले यो संसदीय व्यवस्थामा प्राथमिकता पाउला भन्न सकिने अवस्था छैन ।

४. विधेयकले शिक्षकको माग सम्बोधन गर्दै तत्काल ऐन निर्माण भएमा कस्तो परिस्थिति सिर्जना हुन सक्ला त ? 
हाल नेपालको संविधानको अनुसूची ८ बमोजिम माध्यमिक तहसम्मको शिक्षाको अधिकार स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको सन्दर्भमा विद्यालयलाई पूर्ण रूपमा स्थानीय तहमातहतबाट हटाउने गरी शिक्षकको माग सम्बोधन गरेर तत्काल ऐन जारी हुने अवस्था देखिँदैन । यस्तो भएमा संविधानसँग ऐन बाझिन्छ र सर्वोच्च अदालतमा न्यायिक पुनरावलोकनका लागि रिट पर्न सक्छ ।

शिक्षालाई संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूचीमा समावेश गरिएकाले संघीय सरकारले बनाएको ऐन संविधानसँग बाझिँदैन भन्ने तर्क पनि सुनिन्छ । तर, संविधानको अनुसूची ९ मा उल्लिखित संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको साझा अधिकार सूचीअन्तर्गत समावेश अधिकारको प्रकृतिलाई विश्वमा विभिन्न ६ किसिमले अभ्यास हुने गरेको पाइन्छ । जसमध्ये संघबाट सामान्य सिद्धान्त, मापदण्ड र नीति तय भई प्रदेश र स्थानीय तहबाट कार्यान्वयन हुनुपर्ने प्रकृतिका विषयअन्तर्गत शिक्षाको अधिकार समावेश रहन्छ । अर्थात् साझा अधिकार सूचीअन्तर्गत रहेको शिक्षाको अधिकार सूचीले अहिले केही साझा विषयअन्तर्गत शिक्षाको अधिकारलाई मात्र समेट्छ । स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ ले किटान गरेको  प्रारम्भिक बाल विकास, आधारभूत हुँदै माध्यमिक तहसम्मको शैक्षिक कार्यक्रमको नियमन र समन्वयको अधिकारसमेत यही साझा अधिकारअन्तर्गत पर्छ भन्ने होइन । तसर्थ, तत्काल ऐन निर्माण भएमा स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को प्रावधानविपरीत हुनेछ ।

ऐन निर्माणसँग संविधान संशोधनको सम्बन्ध : स्थानीय तहको मातहतबाट शिक्षाको अधिकार हटाई केन्द्रीय सरकारमातहमा ल्याउने गरी ऐन निर्माण गर्ने हो भने शिक्षकको माग तत्काल ऐन जारी गर्नेभन्दा पनि प्रथमतः संविधान संशोधन गरी अनुसूची ८ बमोजिमको स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीबाट शिक्षालाई हटाइनुपर्छ । त्यसका लागि संविधान संशोधन आवश्यक छ । संविधानको धारा २७४ बमोजिम संविधान संशोधन पनि सहज छैन ।

संविधान संशोधन प्रक्रियासमेत जटिल छ । यसका लागि छुट्टै संविधान संशोधन विधेयक सरकारबाट ल्याउनुपर्ने र सो प्रमाणीकरण भएपश्चात् शिक्षकको माग सम्बोधन हुने गरी ऐन निर्माण हुन सक्छ जुन संविधानसँग बाझिँदैन । तसर्थ, तत्काल शिक्षकका सम्पूर्ण माग समेटेर शिक्षा विधेयकलाई ऐनका रूपमा ल्याउन सकिने स्थिति छैन । आफूहरूलाई तुरुन्तै ऐन चाहिन्छ भनी शिक्षकले आन्दोलन गर्नु व्यावहारिक हिसाबमा उचित देखिए पनि ऐन निर्माण प्रक्रिया जटिल भएकाले कानुनी तथा कार्यविधिगत हिसाबले परिपक्व देखिँदैन ।  

निष्कर्ष एवं सुझाव :  शिक्षकका माग सम्बोधन हुनुपर्छ भन्नेमा दुई मत छैन । विगतमै संसद्मा विधेयकलाई प्राथमिकताको विषयमा राखी ऐनका रूपमा पारित गरी माग सम्बोधन गरिदिएको भए आज यस्तो अवस्था आउने थिएन । अब पनि ऐन निर्माण हुन केही समय शिक्षकले कुरेर परिपक्व ऐन निर्माणमा भूमिका निर्वाह गर्नुपर्छ । 

पटक–पटक सरकारसँग वार्ता छलफलमा सामेल भई आजित भएका शिक्षकको वार्तामा नबस्ने भन्ने अडान आक्रोशको अडान हो । यो अनौठो विषय होइन । तर, कानुनी तथा कार्यविधिगत जटिलताका कारण यो समस्या आएको अवगत हुँदाहुँदै तुरुन्तै ऐन बन्नुपर्छ, एक सातामा ऐन झोलामा हालेर विद्यालय फर्किने अडान गुरुहरूले गर्नु भनेको कानुनी शासनको मर्ममा ठेस पुर्‍याउनु हो ।

विधेयक संसद्मा प्राथमिकताको विषय नबन्नुको कारण पटक–पटक दुःख खेप्नुपरेको अवस्थामा शिक्षकको वास्तविक माग सम्बोधन हुन अझै समय लाग्न सक्छ । आन्दोलनका कारण विद्यार्थीलाई आघात पुग्ने गरी पठनपाठन नै ठप्प पार्ने, भर्ना अभियान सञ्चालन नगर्ने, एसइईको कापी (उत्तरपुस्तिका) परीक्षण नगर्नु र आउँदै गरेको १२ कक्षाको परीक्षामा साथ सहयोग उपलब्ध नगराउनेलगायत अडानले विद्यार्थी मारमा पर्न सक्छन् भन्ने हेक्का राखी आफ्नो जायज मागका लागि खट्नुपर्ने देखिन्छ ।
(काफ्ले कानुनका विद्यार्थी हुन्)